Este año concluye el plazo para la implementación de la reforma constitucional en materia de justicia penal de 2008. El 18 de junio de 2016, tras ocho años de acciones y de recursos invertidos para implementar la transformación del sistema de procuración y administración de justicia penal, la meta debería de estar alcanzada. Dentro de seis meses, la operación del nuevo sistema de justicia penal de corte acusatorio en las 32 entidades y la Federación debería de ser una realidad. El objetivo central de esta reforma es contar con un sistema de justicia penal más eficaz, eficiente y que asegure el respeto de los derechos humanos de los imputados y víctimas. Sin embargo, a pocos meses de que se cumpla el plazo, es evidente que no nos encontramos cercanos al logro de este objetivo. En realidad, parece que contamos con una simulación, en donde el sistema de justicia penal pretende operar como acusatorio pero mantiene las malas prácticas institucionales que pretendía corregir. Por lo cual es importante identificar si en primer lugar, ¿llegaremos a la meta en junio de 2016? Y segundo, ¿cuáles son las implicaciones de ello?
Las deficiencias son en parte resultado de la ausencia de una planeación integral que, desde el comienzo, debió trazarse en una estrategia nacional. En cambio, el 18 de junio de 2008 iniciaron 33 procesos de transformación paralelos pero desarticulados, lo cual derivó en 33 escenarios distintos en las entidades y en la Federación. Algunas entidades aprovecharon los recursos disponibles para intentar una transformación, mientras que otras entidades simplemente optaron por ignorarla. En el caso de la Federación, los esfuerzos comenzaron ya muy avanzado el proceso nacional; apenas a finales de 2014 se inició operaciones en Puebla y Durango y prácticamente la mitad del país comenzará a operar el sistema acusatorio a nivel federal en 2016. Al carecer de una ruta crítica nacional, las entidades comenzaron procesos de improvisación y entraron en una dinámica de prueba y error que persiste hasta hoy. Un ejemplo de ello fue el desarrollo de casi treinta distintos códigos procesales de corte acusatorio en las entidades federativas. Fue hasta 6 años después de la reforma, en 2014, cuando finalmente se optó por desarrollar un código nacional único que homogeneizara el proceso penal en todo el país.
En este largo camino se han invertido recursos financieros y realizado diversas acciones –capacitación, infraestructura, cambios normativos, etc.-, pero lamentablemente estas han sido dispersas y desarticuladas. Durante los casi ocho años del proceso de implementación del sistema acusatorio el Gobierno Federal ha invertido $3,643,841,383.00 de pesos, además de gastos provenientes de cooperación internacional y los propios recursos de las entidades federativas (ver gráfica 1). Sólo en el caso de la capacitación: desde 2010 y hasta 2013, se ha destinado $484,550,015.24 para capacitar a 36,512 operadores, el 59.8% del total del país con un costo por funcionario de poco más de $13 mil pesos[1]. A pesar de la creación e integración de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), que es la instancia encargada de ejecutar las acciones para implementar a nivel nacional dicha reforma,[2] la reforma parece navegar sin rumbo. La ausencia de un planeación integral de inicio y, posteriormente, de una redefinición de acciones a partir de la coyuntura que implicó la tardía pero positiva publicación del código nacional, ha derivado en resultados poco costo-eficientes. Hasta ahora, ¿cuál ha sido la lógica de la distribución de recursos? ¿Cómo saber a quién dar más dinero si no se sabe quién lo necesitaba más? Las carencias en el proceso de implementación son estructurales y no se resuelven únicamente con voluntad política o mayor inyección de recursos.[3]
Gráfica 1. Subsidio Federal para la implementación de la Reforma de Justicia Penal
Fuente: Elaboración de CIDAC con datos del DOF
Un aspecto esencial que se ha ignorado es la naturaleza sistémica del cambio y, en específico, el desarrollo simétrico de capacidades entre instituciones. A nivel nacional aún priva una enorme disparidad entre los recursos técnicos y humanos de procuradurías, tribunales de justicia, defensorías y policías, lo que hace inoperable un sistema penal de corte acusatorio de forma exitosa. Si bien la reforma ha servido como pretexto para desarrollar figuras innovadoras que busquen restaurar el tejido social y garantizar el principio de presunción de inocencia[1] –casos alentadores pues representan la posibilidad del cambio- estos han sido resultados de esfuerzos aislados. Las divergencias en el progreso no sólo se encuentran entre instituciones sino también entre entidades. No se puede esperar el mismo escenario en Chihuahua, que lleva más de 108 meses operando el sistema acusatorio, que Sonora quien apenas iniciará operaciones en 2016 (ver cuadro 1). Lo anterior explica por qué cuando se cumpla el plazo constitucional en junio de 2016 habrá diferentes grados de calidad en los sistemas de justicia penal, pues se verán reflejados los esfuerzos invertidos por cada institución y entidad.
Cuadro 1. Meses de operación del Nuevo Sistema de Justicia Penal por estado[2]
|
Entidad federativa |
Meses en operación | |
| Operación total | Chihuahua | 108 |
| Morelos | 87 | |
| Zacatecas | 84 | |
| Estado de México | 75 | |
| Durango | 71 | |
| Yucatán | 50 | |
| Nuevo León | 48 | |
| Operación parcial | Oaxaca | 100 |
| Baja California | 65 | |
| Guanajuato | 52 | |
| Chiapas | 44 | |
| Tabasco | 40 | |
| Puebla | 36 | |
| Veracruz | 32 | |
| Coahuila | 31 | |
| Tamaulipas | 30 | |
| Querétaro | 19 | |
| Quintana Roo | 19 | |
| Guerrero | 16 | |
| San Luis Potosí | 16 | |
| Jalisco | 15 | |
| Sinaloa | 15 | |
| Aguascalientes | 14 | |
| Colima | 14 | |
| Hidalgo | 14 | |
| Tlaxcala | 13 | |
| Campeche | 12 | |
| Distrito Federal | 12 | |
| Nayarit | 11 | |
| Michoacán | 10 | |
| Baja California Sur | 5 | |
| Sin operación | Sonora | 0 |
Fuente: Elaboración de CIDAC
Hoy a 165 días, y después de siete años y medio, nos encontremos ante dos posibles escenarios: 1) la ampliación del plazo constitucional para la implementación para lograr fortalecer los cambios, lo que implica una aceptación del Ejecutivo del incumplimiento de la meta, o 2) el anuncio formal de su implementación en todo el país dando por cumplido el mandato constitucional, pero en la realidad un sistema muy deficiente que abra las puertas al inicio de un proceso de contrarreforma que pretenda regresar al sistema tradicional. Ninguno de estos es deseable. Lo que sí es definitivo es que el 18 de junio de 2016 la calidad de la justicia en el país no será la que se prometió en la reforma promulgada en 2008. El escenario más probable –ya que representa el menor costo político- es el segundo: vuelta a la página y a lo que sigue. Por ello, a estas alturas del proceso la postura más realista y benéfica que las autoridades deben asumir es poner de lado los discursos demagógicos y reconocer que el proceso de reforma no estará acabado para 2016. Y como consecuencia es indispensable que establezca un mecanismo efectivo de seguimiento y evaluación que conlleve a procesos de mejora continua del sistema posterior a junio de 2016, con el reconocimiento que –aun operando- estamos lejos de llegar a la meta, tener un sistema de justicia digno del Estado de Derecho en un régimen democrático.
El corregir las deficiencias generadas por la improvisación y falta de objetivos concretos no es imposible. Es momento de (re)plantear la agenda nacional que no se planteó hace ocho años, una que trascienda 2016 y que busque que los recursos invertidos hasta el momento no se difuminen sino que constituyan las bases de lo que únicamente podrá ser una apuesta a largo plazo. Los procesos de mejora continua son esenciales en toda política pública y más cuando se trata de reformas estructurales, integrales y de cambios profundos que, en el caso de no alcanzar el éxito, vulneran el derecho de los mexicanos de contar con un sistema de justicia de calidad.
Autores: Ximena López, Mireya Moreno, Carlos De la Rosa y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: María Novoa
[1] Como las unidades de justicia alternativa o los servicios previos al juicio
[2] Es importante notar como un mayor número de meses de operación del NSJP no equivale a un mejor sistema o a una mejor operación. El objetivo es únicamente ilustrar la diferencia en los ritmos de la implementación.
[1] CIDAC. (2014). Reporte de Hallazgos 2014 sobre los avances de la implementación y operación de la reforma penal en México. Disponible en http://proyectojusticia.org/images/Articulos/ReportedeHallazgos2014.pdf
[2] De acuerdo a su Decreto de creación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de octubre de 2008, la SETEC es la encargada de operar y ejecutar los acuerdos del Consejo de Coordinación, cuyo objetivo es establecer la política y la coordinación nacionales necesarias para implementar, en los tres órdenes de gobierno, el Sistema de Justicia Penal en los términos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se puede consultar en http://www.normateca.gob.mx/Archivos/32_D_1715_13-10-2008.pdf
[3] Para mayor profundización en el tema, ver: Sánchez Paulina y Karen Silva, “Reforma penal: gastar menos no es gastar mejor”, en Animal Político, noviembre de 2015, disponible en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2015/11/25/reforma-penal-gastar-mas-no-es-gastar-mejor/
350-080
640-864
C2180-317
117-201
70-485
400-101 test
70-410 test
050-SEPROAUTH-02 test
200-120 test
MB2-703 test
070-462 test
MB6-871
200-101
70-484
C2090-303
MB6-886
1Z0-481
1Z0-899
400-051
70-246
70-496
74-343
070-243
70-466
C_THR12_66
C4040-225
1Z0-061
70-347
C4090-452
VCP-550
070-177
070-412
70-410
70-461
70-462
200-120
70-488
MB2-703
70-411
mb5-705
70-346
70-486
70-347
70-480
70-483
70-412
70-463
400-101
70-410
70-483
200-120
MB2-703
400-101
70-462
070-463
300-206
70-243
74-325
C2020-622
C2030-283
C2090-540
C2180-278
HP0-J73
EX200
070-246
070-341
070-417
070-457
070-458
1Z0-481
1Z0-599
300-207
70-461
70-414
A00-240
70-412
C4030-670
C4040-224
C4090-450
C4120-783
EX200
MB2-700
MB3-700
MB6-869
OG0-093
VCP-510
VCP550
400-051
70-178
70-331
70-413
70-465
70-467
70-484
70-485
OG0-093
VCP-510
VCP550
200-101
300-115
100-101
70-410
400-101
SK0-003
AWS-SysOps
HP0-S41
HP2-B115
C4040-251
101
9L0-422
70-534
642-874
70-332
PRINCE2
1Z0-051
1Z0-052
1Z0-053
312-49v8
74-343
74-697
98-367
100-101
MB2-700
1Z0-060
70-463
EX200
C4040-250
700-501
CCA-500
N10-005
70-243
E10-001
VCP-550
1Z0-062
C_TFIN52_66
OG0-093
1Z0-144
M70-101
350-018
C_TSCM52_66
C_A1FIN_10
EX300
C2020-702
MB2-704
MB7-701
SK0-003
AWS-SysOps
HP0-S41
HP2-B115
C4040-251
101
98-349
70-341
300-208
400-051
98-365
HP5-B04D
PMP
642-874
1Z0-053
312-49v8
74-343
74-697
98-367
70-410
70-488
70-461
MB5-705
1Z0-061
70-487
400-101
CCD-410
100-101
MB2-700
1Z0-060
70-463
EX200
300-115
640-554
70-533
70-532
VCP550
1Z0-803
220-801
300-101
70-467
CISSP
SY0-401
EX0-001
HP0-J73
ICBB
JN0-102
M70-301
640-461
MB6-871
C_TFIN52_66
OG0-093
1Z0-144
M70-101
350-018
C_TSCM52_66
C_A1FIN_10
EX300
DEV-501
70-680
C_HANASUP_1
312-50v8
C2020-702
MB2-704
MB7-701
SK0-003
HP0-S41
HP2-B115
C4040-251
101
9L0-422
70-534
98-349
70-341
300-208
400-051
70-332
PRINCE2
1Z0-051
1Z0-052
1Z0-053
312-49v8
74-343
74-697
70-461
MB5-705
200-120
70-486
70-411
70-480
70-346
70-462
70-347
70-412
70-483
MB2-703
La reproducción total de este contenido no está permitida sin autorización previa de CIDAC. Para su reproducción parcial se requiere agregar el link a la publicación en cidac.org. Todas las imágenes, gráficos y videos pueden retomarse con el crédito correspondiente, sin modificaciones y con un link a la publicación original en cidac.org
