El pasado 22 de febrero, el presidente Enrique Peña Nieto anunció la apertura de la importación de gasolinas por parte de empresas privadas a partir del 1º de abril de 2016, y no hasta el 1º de enero de 2017, como originalmente estaba previsto. Tres son los principales argumentos presentados por el gobierno para adelantar la apertura de las importaciones: atraer inversión para infraestructura de transporte y almacenamiento del combustible, fomentar la competencia económica y bajar los precios al consumidor final.
Aunado a la apertura del sector que perseguía la Reforma Energética, en un contexto de disminución en la producción petrolera y de combustibles en el país y ante una demanda cuya tendencia es al alza,[1] la apertura a la importación de gasolina por parte de privados pareciera ser un paso natural del proceso, y un mercado de gasolina libre y competido un resultado automático de esta apertura. Al menos, esa es la idea que hasta ahora prevalece. Sin embargo, en materia de competencia económica, múltiples son los retos que se prevén tanto en el corto como en el mediano y largo plazo.
Mercado de gasolina en México, 2004 – 2014
(miles de barriles diarios)
Fuente: Prospectiva de Petróleo y Petrolíferos 2015 – 2029. Secretaría de Energía.
Para poder importar el combustible, los interesados deberán solicitar el permiso de importación ante la Secretaría de Energía (SENER). Asimismo, deberán tramitar permisos de comercialización y distribución ante la Comisión Reguladora de Energía (CRE), y solicitar el acceso a la infraestructura de transporte y almacenamiento de Pemex.
El primer reto en materia de competencia se deriva justamente de la propiedad de la infraestructura de transporte y almacenamiento de combustible. Previo a la reforma energética, la producción e importación de gasolina estaban reservadas a Pemex. Debido a ello, la paraestatal era el único agente económico[2] interesado en poseer y operar la infraestructura requerida para la importación, transporte y almacenamiento del combustible. Dada esta propiedad histórica de Pemex sobre la infraestructura, en el corto plazo podrían observarse problemas de competencia al considerarse ésta como un insumo esencial.
En términos de competencia, un insumo es considerado esencial si es controlado por uno o varios agentes económicos, si su reproducción por otro agente económico no es legal, económica o técnicamente viable; y si es indispensable para la provisión de un bien o servicio y no tiene sustitutos cercanos, entre otros.[3] En el corto plazo, la infraestructura para el transporte y almacenamiento de Pemex parece cumplir con estos requisitos.
Para que un insumo esencial no sea sujeto de conductas anticompetitivas se requiere de una regulación que permita el acceso al insumo por parte de agentes económicos distintos a aquel que lo posé. En el caso de la infraestructura de Pemex, dos medidas al respecto se han implementado: la primera es la separación de la antigua Pemex Refinación (PR), encargada de la producción, transporte y almacenamiento de gasolina, en Pemex Transformación Industrial (PTI) y Pemex Logística (PL). Esta división buscó separar la producción de gasolina, de su transporte y almacenamiento, por lo que todos los importadores de gasolina deberán solicitar el acceso a la infraestructura a PL, incluyendo PTI.
Además de la división de PR, la CRE está implementando instrumentos legales para garantizar el acceso abierto y no discriminatorio a la infraestructura de Pemex, por parte de los agentes económicos privados interesados en la importación de gasolina. Estos instrumentos regulan desde los permisos para el uso de la infraestructura, hasta las tarifas que se aplicarán; y han estado siendo aprobados en los últimos dos meses. No obstante, la información disponible sobre le asignación de la infraestructura de transporte y almacenamiento para los agentes aún está incompleta.[4]
Aunado a la falta de información que aún existe, la propiedad de Pemex sobre la infraestructura, y el poder de mercado que le dieron casi 8 décadas de monopolio estatal en la producción, importación y comercialización de gasolina, pudiera resultar en una actitud renuente de Pemex a compartir su infraestructura, o en negativas de trato hacia ciertos agentes económicos –con lo que estaría infringiendo la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).
En un plazo más largo, existe el riesgo de prácticas anticompetitivas de abuso de dominancia. Este tipo de prácticas también se conocen como prácticas monopólicas relativas, y son aquellas conductas realizadas por agentes con poder de mercado con el objeto de desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles su acceso o establecer ventajas exclusivas a favor de uno o varios agentes.[5]
Un primer riesgo de abuso de dominancia está asociado con la presencia de grandes grupos gasolineros y alianzas. Estos grupos, dada la red de estaciones de servicio que ya tienen desarrollada, los recursos financieros con los que cuentan y los servicios adicionales que ofrecen, pudieran incurrir en estrategias comerciales que les permitieran capturar mercados, dificultando así el acceso a nuevos participantes.
Otro riesgo que podría presentarse es la aparición de monopolios u oligopolios locales o regionales. Estos grupos si bien no tendrían el poder suficiente para influenciar a un nivel estatal o nacional la dinámica de la competencia, sí podrían utilizar su poder de mercado en su área de influencia para impedir la entrada a otros participantes.
Y si, además, estos monopolios u oligopolios se encontraran en regiones en donde la población más cercana a la que los habitantes pudieran acudir a comprar gasolina, se encuentra a una distancia considerable (por ejemplo, 20 kilómetros o más), el daño que las conductas anticompetitivas cometidas por estos grupos locales ocasionaría sería potencializado por el impacto en el consumidor.
La situación anterior podría parecer improbable si se razona desde la lógica de los habitantes de las zonas urbanas. Sin embargo, es la realidad en las zonas rurales del país. Y si bien por ahora el control de precios de la gasolina pudiera ser lo que ha impedido que se presenten situaciones de abuso de dominancia o colusión, el riesgo de que se presenten una vez que se liberalicen los precios es latente.
Otro escenario que podría presentarse es el de una integración vertical que incluya desde la importación y el almacenamiento, hasta el transporte y la distribución del combustible. Esto podría dificultar la actividad comercial de los agentes económicos que no estuviesen integrados en la cadena.
Si bien el adelanto en el otorgamiento de permisos para la importación de gasolina busca facilitar el paso a un mercado desregulado a partir de 2018, 21 meses podrían no ser un periodo lo suficientemente largo como para garantizar que un mercado totalmente libre y competido comience a operar en ese año. Más aún cuando el mercado en cuestión fue reservado exclusivamente a un agente económico durante un periodo de tiempo considerable.
La transición no está exenta de riesgos en materia de competencia económica, así como no lo está la operación del mercado una vez que llegue 2018 y se liberalicen completamente los precios. Y si bien la regulación que se está emitiendo al respecto parece prevenir que ciertos riesgos se materialicen, la realidad es que no se puede predecir el comportamiento que tendrán los agentes participantes. Por esa razón, es necesario estar alertas y prever desde ahora estrategias que permitan disminuir la probabilidad de que se lleven a cabo conductas anticompetitivas o, en su defecto, de que éstas sean detectadas y sancionadas a tiempo.
[1] De acuerdo a la Prospectiva de Petróleo y Petrolíferos 2015 – 2029, de la Secretaría de Energía, la demanda de gasolina crecerá en 47.5% para 2029. Este aumento en la demanda sería ocasionado por el aumento en el parque vehicular. Para consultar el documento completo, visite el siguiente link: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/44327/Prospectiva_Petroleo_Crudo_y_Petroliferos.pdf.
[2] De acuerdo al artículo 3 fracción I de la LFCE, un agente económico es “toda persona física o moral, con o sin fines de lucro, dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos, o cualquier otra forma de participación en la actividad económica”.
[3] Artículo 60 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).
[4] Al 14 de abril, Pemex aún no tenía publicada en su página web información sobre la Temporada Abierta, proceso a través del cual se asignará el uso de la infraestructura por parte de los agentes económicos distintos a Pemex que quieran importar el combustible.
[5] Artículo 54 de la LFCE.
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