Por: Miguel Ángel Toro (@miguelangeltoro)
Durante la discusión de la Reforma Energética uno de los mercados que recibió muy poca atención mediática fue el del gas licuado de petróleo (gas L.P.). Debido a la importancia fiscal que tiene en México la explotación del petróleo y la relevancia del gas natural como combustible para detonar la competitividad del sector eléctrico, las modificaciones realizadas al marco institucional del mercado de gas L.P. pasaron casi desapercibidas. Sin embargo, la reforma introdujo varios cambios importantes que modificarán el panorama del gas L.P. en los próximos años.
La legislación secundaria en materia energética delineó la apertura del mercado de gas L.P. permitiendo la importación del combustible por cualquier empresa privada a partir del 1 de enero de 2016. Además, se dotó a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) la facultad de expedir todos los permisos de la industria para el transporte, almacenamiento y distribución del combustible no vinculado a ductos. Finalmente, dicha legislación contempla la liberación de los precios del mercado de gas L.P. toda vez que se implemente un programa de apoyos focalizados a los consumidores que permitan modificar el esquema actual de precios máximos que, como fecha límite, debe entrar en vigor el 31 de diciembre de 2016.
Los cambios realizados por el Congreso abren nuevas oportunidades en el mercado de los combustibles residenciales, pero también se vislumbran algunos problemas derivados de la legislación y de los temas no abordados por ésta. Por un lado, se corre el riesgo que el desfase en la apertura a la importación del gas L.P. y la liberación de los precios sea una política que en la práctica convierta lo que alguna vez fue un subsidio al consumidor en uno al productor. Por otro lado, los problemas de seguridad que tradicionalmente han estado ligados al manejo de este combustible no fueron un eje central en la reforma. Por consiguiente, los ciudadanos que lo utilizan siguen corriendo riesgos innecesarios debido a un escaso –y en ocasiones nulo– mantenimiento de los equipos e instalaciones de los permisionarios de gas L.P., producto del descuido –y a veces corrupción– de las autoridades competentes.
El riesgo de transformar el subsidio al consumidor en un subsidio al productor
Como cualquier subsidio en el mundo, el subsidio al gas L.P. que existió hasta mediados de 2014 consistía en que el precio de venta al usuario final estaba por debajo del precio de referencia internacional. El esquema de precios regulados autorizados por la Secretaría de Energía y la Secretaría de Economía, ajustaba mensualmente al alza el precio del gas L.P. buscando cerrar la brecha con respecto al precio de referencia (principalmente el precio del Mont Belvieu[1]ajustado por costos de transporte y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios). El subsidio se otorgaba de manera indirecta a través de Pemex Gas y Petroquímica Básica, ya que ellos absorbían el diferencial entre el precio de Ventas de Primera Mano (VPM) y el precio de referencia internacional. Mientras tanto, los permisionarios de distribución del gas L.P. cuentan con un margen de comercialización dentro del precio de venta al usuario final. A mayo de 2015, el margen de comercialización que tenían autorizado cobrar era de 2.53 pesos por kilogramo de gas L.P (a un precio de VPM de 10.32 pesos/kg). El precio de venta al usuario final es la suma del precio de VPM (que ya considera el flete desde el centro embarcador a la población destino), el margen de comercialización y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Desde la crisis financiera de 2008, el gobierno federal incrementó gradualmente el precio final del gas L.P. cada mes buscando eliminar dicho subsidio. Debido a las fluctuaciones del precio de referencia internacional del gas L.P. (a la par de un incremento constante del precio en México), para julio de 2014 México había eliminado el subsidio al gas L.P. La Gráfica 1 expone la evolución del precio del gas L.P. de referencia internacional y el mexicano.
Gráfica 1. Evolución del precio del gas L.P. en México y en Estados Unidos (pesos por Gigajoule)
Aunque la importación del gas L.P. y la liberalización del precio son cambios que entrarán en vigor hasta los próximos años, es importante señalar que este desfase entre la apertura a la importación y la liberación de los precios puede generar externalidades no contempladas, como una mayor concentración del mercado de gas L.P. en varias regiones del país. La preocupación derivada de este hecho estriba en que el margen de ganancia de las gaseras puede incrementarse significativamente cuando importen gas L.P. a un precio por debajo del precio de VPM de Pemex, y sigan vendiéndolo al precio máximo de venta al usuario final. Dado los bajos precios del gas L.P. en Estados Unidos, esta situación podría permitirles obtener un poder de mercado mayor al que ya tienen. Al poder importar el gas L.P. a 9.46 pesos/kg (en lugar de los 10.32 pesos/kg del precio de VPM de Pemex), su margen de comercialización se incrementaría alrededor de 86 centavos, lo que representa un margen 34 por ciento mayor.[2]
La importación del gas L.P. no está al alcance de todos los permisionarios, de tal manera que sólo aquellos que hayan invertido para poder hacerlo –generalmente los grupos con más recursos– se beneficiarían de una medida que incrementaría de manera importante el margen de ganancia por cada kilogramo vendido de gas L.P. Al ser menor el precio de referencia internacional que el precio de VPM de Pemex, dichos gaseros mejorarán su posición relativa sin que eso se traduzca en una mejora para los consumidores por la estructura de precios de venta al usuario final por designio del gobierno federal. Como estos precios se mantendrán fijos, la apertura del sector generada por la Reforma Energética podría traducirse virtualmente en una especie de subsidio al productor. Para evitar una mayor concentración del mercado de gas L.P., el gobierno podría liberar el precio o determinar un precio de venta al usuario final más bajo que vuelva equivalente el margen de comercialización de comprarle gas a Pemex, con aquél que se obtendría por importar gas L.P. Sólo así podría facilitar que los beneficios de tener insumos más baratos sean percibidos por los consumidores.
Se ha olvidado la seguridad en el servicio
Un problema asociado al mercado de gas L.P. de manera recurrente es la seguridad del equipo de transporte del combustible y sus instalaciones. El número de accidentes derivados del descuido en la supervisión de las condiciones de seguridad del gas L.P. ha causado decenas de muertes en México que pudieron haberse evitado de contar con medidas más estrictas y con una regulación de aplicación efectiva.[3]
La regulación estricta de las condiciones de seguridad tendría que bastar para minimizar los riesgos asociados al transporte y distribución del gas L.P. El Reglamento de Gas Licuado de Petróleo[4] expone que los permisionarios son responsables de contar con equipo en condiciones de seguridad de acuerdo a las distintas Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) que rigen cada componente del equipo. No obstante, como la reciente explosión de gas en el hospital de maternidad infantil de Cuajimalpa exhibe, la poca o nula supervisión de estos estándares hace que los consumidores compren y utilicen el gas L.P. en condiciones de seguridad cuestionables.
El primer elemento a considerar en esta situación es el deterioro de los cilindros del gas L.P. En México se da una falta de reposición a tiempo de los recipientes portátiles de gas L.P. porque no se ha establecido un régimen de propiedad de éstos. Aunque cada permisionario cuenta con cilindros que adquirió, existen pocos incentivos para que protejan los cilindros de su propiedad, ya que los consumidores pueden solicitar a cualquier operador que los rellene sin importar si se trataba de un cilindro de su inventario o no. Como los cilindros son de todos y de nadie al mismo tiempo, otros distribuidores o comisionistas[5] intercambian los cilindros de buena calidad (i.e. los más nuevos) que haya comprado algún permisionario por otros en mal estado. Adicionalmente, no resulta muy complicado borrar la marca del permisionario original y que pase a ser del inventario de otra empresa.[6] Por otro lado, en México se carece de una normatividad que establezca controles a los permisionarios respecto al llenado de los recipientes. En muchas ocasiones la gente rellena cilindros en estaciones de carburación o aplica el “pigteleo” –que consiste en llenar los cilindros directamente de las pipas– pese a no tener los instrumentos apropiados para hacerlo. Estos incentivos perversos generan que muchos permisionarios no se preocupen por mantener sus cilindros en óptimas condiciones –pese a que ha habido múltiples programas de reposición en los que los distribuidores han recibido recursos– puesto que es muy factible que pasen a ser de otros distribuidores.
Así como hay poco mantenimiento de los cilindros por parte de los permisionarios, también sucede que los carrotanques y su equipo tienden a no estar en óptimas condiciones. El transporte de material inflamable y contenido a presión en las carreteras y calles es un riesgo latente que se tiene en cada viaje de los vehículos de los permisionarios. Dado el poco mantenimiento que tienen muchas unidades de distribución y las habilidades de manejo de los choferes, es frecuente encontrar en reportes de noticias que una pipa ha volcado y que la explosión subsecuente produjo varios decesos. Más aún, la proliferación de los comisionistas eleva el riesgo de la situación, ya que generalmente sus equipos, sus medios de transporte y su personal no cumplen con las normas mínimas de seguridad por estar fuera de la ley. Estos riesgos podrían reducirse si el acceso de los hogares al combustible no fuera por autotanques, sino por ductos subterráneos, tal y como se transporta el gas natural. Sin que pretenda señalarse que el proceso de almacenamiento y distribución del gas natural está exento de accidentes[7], la distribución –a través de la infraestructura de ductos que conectan la red troncal con la infraestructura en los hogares– reduce significativamente el riesgo de contar literalmente con “bombas de tiempo ambulantes” en potencia.
Algunas sugerencias para mejorar la seguridad en la industria de gas L.P. pasan por desarrollar un régimen de derechos de propiedad sobre los cilindros, concientizar a las personas mediante campañas de difusión sobre los riesgos de contar con equipo de gas L.P. en mal estado y una verificación mucho más estricta para que los permisionarios cumplan con las NOMs y se elimine a los comisionistas que están fuera de la ley. Se requiere incrementar el número de verificadores para elevar la probabilidad de sanción a los permisionarios que no cumplan con las leyes y contemplar multas más elevadas que impacten a toda la matriz, buscando así incrementar la supervisión interna.
Conclusiones
El mercado de gas L.P. es una sucesión cíclica de distorsiones de mercado que se han tratado de resolver con otras distorsiones impuestas por el Estado en un cuento de nunca acabar. La liberalización del mercado de gas L.P. derivado de la nueva Ley de Hidrocarburos le impone retos a la actual administración para lograr un mercado competitivo. En primer lugar, el desfase entre la liberación a la importación del combustible y la liberación del precio podría contribuir a la concentración del mercado al agrandar el margen de ganancias de los permisionarios que tengan los recursos para importar. Como el precio de referencia internacional es menor que el precio de VPM, este esquema beneficiaría a los permisionarios que puedan importar. Al tener precios de venta fijos al usuario final, esencialmente, este esquema sería como darle un subsidio al productor. Por último, los problemas de seguridad derivados de los riesgos de utilización del gas L.P. no fueron un tema prioritario en la más reciente legislación. La pobre definición de los derechos de propiedad de los cilindros de gas, la poca cultura del ciudadano para revisar que su equipo esté en buen estado y la desidia o corrupción de la autoridad no permiten que se pueda tener un servicio de gas L.P. seguro. El poco interés que muestran las autoridades para resolver los accidentes que carecen de víctimas mortales será un impedimento en la construcción de un mercado de gas L.P. competitivo.
* Miguel Ángel Toro es investigador de @CIDAC.
[1] El mercado de gas L.P. de Mont Belvieu (en Texas) es la referencia internacional de los Estados Unidos hacia el resto del mundo, conocido como United States Golf Coast. Se trata del mayor mercado de gas L.P. del mundo. Los cálculos de Pemex Gas y Petroquímica Básica y de la Comisión Reguladora de Energía relacionados al precio del gas L.P. se realizan con base en el precio del gas L.P. de ese mercado.
[2] Fuente: Datos calculados por CIDAC con base en estimaciones de precios del gas L.P., márgenes de comercialización y precios de referencia internacional Mont Belvieu ajustados por la CRE.
[3] Una búsqueda en Google de fugas de gas y accidentes relacionados al transporte de este combustible vía los carrotanques devolvió diez accidentes en los últimos ocho meses (octubre 2014 a mayo 2015) en cinco estados de la República. Adicionalmente, la prensa ha reportado (a través de documentos que no son públicos) que Gas Express Nieto (la gasera responsable de la explosión del Hospital Materno Infantil de Cuajimalpa) reportó un total de 688 fugas tan sólo en los primeros tres trimestres de 2014. Fuente: Sergio Meana, “Gas Express Nieto suma 688 fugas en el DF hasta septiembre 2014” en El Financiero, México D.F., 29 de enero de 2015.
[4] De manera particular en los artículos 17 (frac. II, III), 22, 55, 67 (frac. I, VI, VIII), 81, 84 (frac. II).
[5] Los llamados “comisionistas” son personas ajenas al personal de los distribuidores, que no cuentan con permiso alguno y que operan en una especie de clandestinidad tolerada vendiendo gas L.P.
[6] Darío Ibarra y Daniel González: La Industria del Gas Licuado de Petróleo (GLP) en México,CIDAC, 2010.
[7] El poco mantenimiento que reciben las tuberías en México –con constantes fugas de agua– expone algunos de los problemas que tendría el servicio del gas natural si este fuera utilizado mayoritariamente por los hogares en el Valle de México.
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