El fenómeno de la corrupción en México es complejo ya que, a pesar de ser un lastre para el desarrollo económico, el que se extienda a prácticamente todas las esferas de la sociedad -–tanto públicas como privadas– lo convierte en una práctica sumamente complicada de abatir. Los diversos escándalos en que se presume corrupción, desde el caso de la Casa Blanca, el caso Oceanografía y Pemex, las concesiones de OHL en el Estado de México o las acusaciones de los “moches” de los partidos políticos en el Congreso, demuestran cómo la sombra del fenómeno es generalizada.
Debido a su naturaleza multidimensional resulta complicado estimar puntualmente la problemática. Se calcula que el costo anual de la corrupción oscila entre el 2 y 10% del Producto Interno Bruto, lo cual equivale a 26 y 130 mil millones de pesos.[1] Al mismo tiempo, se estima que en promedio las familias mexicanas destinan el 14% de sus ingresos mensuales a la corrupción.[2] Por otra parte, la corrupción también se percibe como uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de negocios en México, inclusive por encima de la regulación tributaria, la burocracia o el delito.[3] Además, México ocupa el lugar 103 de 175 economías evaluadas por el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional, y el último lugar de los 34 países que integran la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Si bien todos los datos anteriores son estimaciones y aproximaciones del alcance de la problemática, se puede concluir que las consecuencias de la corrupción pueden ser mayores y, por consiguiente, más costosas.
Ante este contexto, es pertinente preguntarse cuáles son los incentivos que fomentan que la corrupción sea una actividad con un alto grado de rentabilidad. Un grave error sería asumir, como lo hizo el Presidente Enrique Peña Nieto en su momento, que la corrupción es parte de la “condición humana” pues ello implicaría que su existencia es inevitable. Por el contrario, como lo demuestra la experiencia internacional, la disminución de los índices de corrupción es posible, y en su combate hay dos factores decisivos: la voluntad política y un adecuado diseño institucional. Un combate efectivo a la corrupción no comprende exclusivamente un conjunto de buenas intenciones, sino contar con las instituciones, incentivos y mecanismos que inhiban y castiguen estos comportamientos sin distinción, y que lo hagan de manera sostenible e independiente a los ciclos o revanchas de carácter político. En particular, destacan dos elementos clave: instrumentos de transparencia que permitan identificar las prácticas corruptas y un marco regulatorio y legal que castigue estas conductas.
La falta de sanciones
La respuesta del Ejecutivo ante los escándalos de corrupción fue la aprobación de las reformas constitucionales que dieron pie al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en mayo de 2015. De acuerdo al Presidente Peña, este sistema garantizará la identificación y el castigo a los actos de corrupción. Sin embargo, es pertinente hacer la siguiente reflexión: ¿realmente se necesita un Sistema Nacional Anticorrupción? Dicho cuestionamiento no es trivial, especialmente si se toma en cuenta que el Código Penal Federal, los códigos penales locales y las leyes de responsabilidades de servidores públicos tipifican delitos cometidos por servidores públicos –los cuales incluyen conductas como el enriquecimiento ilícito, el peculado o el cohecho– en los que los actos de corrupción son rara vez sancionados en nuestro país. La cifra negra, i.e. el porcentaje de delitos de corrupción cometidos pero no castigados, se encuentra alrededor del 95%.[4]
El gran riesgo del SNA es que éste derive en un mecanismo de simple simulación. Por ello, los mecanismos de fiscalización del SNA están condicionados al desarrollo de capacidades de los operadores, lo cual significa contar con ministerios públicos y juzgadores especializados en delitos de corrupción. Lo anterior se vuelve fundamental si se considera que este tipo de conductas ilícitas son cada vez más sofisticadas. Ejemplo de ello es el aprovechamiento de instrumentos financieros con participación de capital público y privado en los que, por medio de resquicios en las regulaciones de transparencia, se reserva información sobre el contenido de contratos y términos de referencia y se da pie a una malversación de fondos en fideicomisos privados.
Aunado a esto, el SNA ha sido criticado por sólo enfocarse en la fiscalización y castigo del sector público, asumiendo que la corrupción proviene principalmente de los empleados del gobierno. En este sentido el SNA decide ignorar el hecho de que en una gran parte de los casos, el sector privado no sólo participa, sino que posibilita e incentiva la comisión de actos de corrupción. Un diagnóstico acertado del problema de corrupción en el país, que posibilite la implementación de medidas eficaces para su combate, debe necesariamente partir de la premisa de que la “corrupción no empieza ni termina en el sector público. Es un problema de oferta y demanda”.[5] Como ejemplo de lo anterior, las empresas mexicanas se encuentran entre las que más gastan en actos de corrupción a nivel internacional:
Fuente: Casar, M.A. (2015). Anatomía de la Corrupción. CIDE/IMCO: México.
La participación del sector privado en actos de corrupción no ha pasado desapercibida por los legisladores, actualmente se encuentra en discusión en la Cámara de Diputados una serie de modificaciones al Código Nacional de Procedimientos Penales que amplíe los alcances de los procedimientos contra personas morales. Estos cambios permitirán la determinación de responsabilidad penal de las empresas en los delitos cometidos a su nombre, por su cuenta, en su beneficio, o a través de los medios que proporcionen. Lo anterior implica nuevos procedimientos y la posible imposición de sanciones, desde penas pecuniarias, decomisos y hasta la disolución de la empresa. Conocer los alcances de la corrupción en el ámbito privado posibilitará que la imposición de sanciones contempladas y la certeza de su ejecución puedan desincentivar este tipo de conductas por medio del desarrollo de mayores controles
El alcance de la corrupción
Los arreglos institucionales dejan entrever cada vez más vacíos en el marco regulatorio que no sólo incentivan este tipo de comportamientos, sino que utilizan la ley para perpetuarlos. Un ejemplo claro es la posibilidad de bursatilización de la deuda de los estados y municipios. Ante la escasez de fuentes de financiamiento, los estados y municipios pueden crear fideicomisos para emitir certificados bursátiles con el fin de tener acceso a fuentes alternas de financiamiento en el mediano y largo plazo –al primer trimestre de 2014, las obligaciones financieras de las entidades y municipios por concepto de emisiones bursátiles y fideicomisos alcanzaron alrededor de los 87 mil millones de pesos,[6]. Asimismo, el gobierno federal acumula 482 mil millones de pesos en fideicomisos al año 2014.[7] Tan sólo en 2013, el Congreso del estado de Chihuahua aprobó la emisión de certificados bursátiles por 15 mil 540 millones de pesos, mismos que fueron utilizados para liquidar deuda carretera y crear un fideicomiso a treinta años.
Un esquema de bursatilización funciona cuando una empresa, a cambio de flujos presentes, se compromete a pagar a acreedores o inversionistas en la Bolsa Mexicana de Valores, los flujos futuros que espera le generen la inversión de los flujos que le serán prestados. A diferencia de una empresa, donde el pago está respaldado por las utilidades, en el caso de los gobiernos subnacionales el pago de los flujos futuros están respaldados por los ingresos que estos mismos reciben por concepto de participaciones y aportaciones federales, impuestos locales u otras fuentes de ingreso (por ejemplo, el peaje de carreteras). El estado o el municipio cede el derecho de recibir los flujos futuros que se esperan a un fideicomiso, el cual se encargará de pagar a los inversionistas.
Dicho esto, la bursatilización por parte de los gobiernos estatales y municipales permite, en primer lugar, el endeudamiento indirecto mediante la cesión de recursos futuros. A partir de este instrumento financiero se comprometen recursos de las próximas administraciones a cambio de hacerse de recursos en el presente con la finalidad de desarrollar programas, efectuar inversiones y obra pública, o bien, para saldar deuda más costosa.[8] Si bien en principio tener más recursos para inversiones públicas no es algo negativo, tal y como la bursatilización de activos públicos (participaciones, aportaciones e impuestos) no es considerada como “deuda pública”, estos recursos no se fiscalizan ni operan bajo criterios de transparencia presupuestal, lo cual constituye un caldo de cultivo para el mal manejo de recursos públicos y/o el endeudamiento excesivo. Adicionalmente, el carácter privado de algunos fideicomisos en los que participan los gobiernos locales ha sido suficiente para que las autoridades se amparen de proveer información sobre el destino y el manejo de los recursos que integran el fideicomiso en primer lugar, por ejemplo, el Fideicomiso para jubilados de Ferrocarriles Nacionales fue reservado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en 2015. El riesgo estriba precisamente en que los fideicomisos privados no están contemplados como sujetos de la Ley General de Acceso a la Información de 2015, la cual si obligó a los estados a dar información relacionada con fideicomisos públicos.
Asimismo, cabe destacar que un elemento fundamental para el combate de la corrupción tiene que ver con el acceso a información –principalmente vía las solicitudes de información– que permita identificar acciones o indicios de corrupción en servidores públicos y entes privados. En este sentido, el actuar del gobierno demuestra como su compromiso por construir un sistema anticorrupción es cuestionable. Por ejemplo, a pesar de que las bitácoras de vuelo de funcionarios son documentos públicos, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) reservó tres años la información sobre los viajes en helicóptero del ex titular de la dependencia, David Korenfeld, quien renunció al cargo luego que se publicó que utilizó una aeronave con fines personales.
El grado de simulación por parte del gobierno federal es evidente, especialmente si se considera cómo, por un lado, busca retóricamente promover la transparencia en la asignación y ejercicio de recursos públicos, mientras que en la práctica continúa destinando millones de pesos a rubros opacos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, tales como los Ramos 23 y 33 (Ver Gráfica 2). De acuerdo a la Auditoría Superior de la Federación, estos rubros son de los menos transparentes en cuanto a rendición de cuentas, ya que los recursos se otorgan a los gobiernos locales sin que éstos cumplan informando cuánto y en qué se gastan los recursos asignados
Gráfica 2. Crecimiento del presupuesto del Ramo 23 y Ramo 33.
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación
La prevalencia y extensión de la corrupción en distintos ámbitos –público y privado– así como en los tres niveles de gobierno de nuestro país es palpable. No obstante, su combate y desarticulación será infructuoso mientras se siga transitando entre la simulación e ignorancia. Dicho de otra manera, mientras no se pueda dimensionar y cuantificar la verdadera magnitud del fenómeno, y las instancias del gobierno pretendan que la aprobación de reformas o la creación de nuevos marcos legales sin un genuino interés en su viabilidad y aplicabilidad es suficiente, la corrupción continuará siendo el principal obstáculo para el desarrollo institucional y el crecimiento económico de nuestro país. Sólo a través del establecimiento de un Estado de derecho que garantice y comience a aplicar una serie de castigos –vía los códigos y leyes existentes o con las normas reglamentarias pendientes del SNA– se podrá comenzar a desarticular la serie de incentivos que, hasta hoy, permiten que la corrupción sea la forma generalizada de llevar a cabo acuerdos y avanzar intereses tanto de actores privados como públicos.
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[1] Casar, M.A. (2015). Anatomía de la Corrupción. CIDE/IMCO: México.
[2] Casar, M.A. (2015). Anatomía de la Corrupción. CIDE/IMCO: México.
[3] CEESP. (2014) Encuesta Sobre Mejora Regulatoria, Gobernabilidad y Buen Gobierno en los Principales Municipios de México. México.
[4] Casar, M.A. (2015). Anatomía de la Corrupción. CIDE/IMCO: México.
[5] Ibid
[6] 2014. “Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios garantizada con participaciones, aportaciones e ingresos propios, con la banca comercial, de desarrollo, emisiones bursátiles y otros.” http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2014/Paginas/1erTrimestre.asp
[7] Centro de Estudios de Finanzas Públicas. 2009. “Bursatilización de la Deuda Subnacional” LXI Legislatura. Cámara de Diputados.
[8] Ibídem.
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