La instrucción presidencial al Secretario de Agricultura respecto al explosivo tema del azúcar fue directa: debe “aguantar vara”. El problema es que lo que se requiere en un sector tan complejo y propenso a la violencia no es la parálisis que va implícita en la noción de aguantar vara, sino, simple y llanamente, el ejercicio de la autoridad. Su ausencia, a lo largo de los últimos años, ha creado un entorno de crisis, conflicto e impunidad que no se va a resolver con dinero, más decretos o rescates de cualquier tipo, sino con los instrumentos con que ya cuenta la Secretaría del ramo. Es, como en tantos otros temas de nuestra vida pública, un problema de autoridad e impunidad.
La problemática azucarera tiene dos dimensiones: la industrial y la campesina. Todo mundo conoce el ángulo campesino porque es éste el que explota cada vez que la industria enfrenta problemas. La producción de caña es muy peculiar porque involucra a toda la población de una localidad, generalmente caracterizada por el monocultivo, y porque la actividad representa la única fuente de ingresos de la región entera. De esta manera, cuando hay problemas, toda la comunidad se ve afectada. Estamos hablando de un número extraordinariamente grande de personas y comunidades que dependen de esta industria para su supervivencia, lo que hace que la dimensión campesina de este sector de la economía sea siempre políticamente relevante (como se puede constatar en la actualidad). En virtud de la propensión al conflicto que la actividad entraña, prácticamente no hay gobierno alguno entre los países productores de azúcar que no haya creado mecanismos especiales para lidiar con esta industria.
La del azúcar es una industria muy regulada en todo el mundo y México no es la excepción. Desde los setenta existe el Decreto Cañero que establece lineamientos para producción y los precios que los ingenios tienen que pagar por la caña; el Contrato Ley, por su parte, regula las relaciones laborales y un Decreto más determina lo relacionado con las exportaciones. Por si lo anterior no fuera suficiente, cada país importador cuenta con una compleja estructura de cuotas orientada a regular los precios del dulce. Quizá a diferencia de otras latitudes, el problema en México radique en que las regulaciones y, más importante, su deficiente aplicación, inhiben el funcionamiento de la industria, deprimen los precios e impiden el crecimiento de la productividad. En su momento, los decretos se elaboraron para alinear los intereses de todas las partes, pero su errática aplicación ha llevado a que unos ganen y otros pierdan, creando situaciones de conflicto como la actual.
La segunda dimensión de este sector es la industrial. Desde su privatización, los ingenios han funcionado mal. Para comenzar, la privatización fue incompleta y malograda. La mayoría de los ingenios se “vendió” a la mexicana, es decir, sin recursos constantes y sonantes que respaldaran la adquisición. Los compradores, en su mayoría, se endeudaron con los bancos de desarrollo para adquirir los ingenios y de entonces a la fecha no se han visto en la necesidad de pagar esos créditos. Los ingenios se privatizaron sin modificar el entorno regulatorio (el Decreto Cañero y el Contrato Ley), lo que, de entrada, condenó a los ingenios al fracaso. Aunque hubo diversos intentos por corregir esta situación, sobre todo a través de la expedición del Decreto relativo a las cuotas de exportación del azúcar, el hecho es que nadie lo ha hecho cumplir. También a la mexicana, la autoridad emitió decretos pero no vio la necesidad de ejercer su autoridad. El resultado ha sido una flagrante impunidad.
La industria funciona con base en un esquema conceptualmente muy simple. Cada año el gobierno fija el precio del azúcar, del cual se deriva, por una fórmula establecida en el Decreto Cañero, el precio al que se pagará la caña a los campesinos. El único precio que es fijo e inamovible es el de la caña. En este año, por ejemplo, el precio del azúcar se fijó en 221 pesos por bulto de 50 kilogramos, lo que automáticamente arrojó un precio de 126 pesos por la caña. Típicamente, la industria produce el total del dulce que demanda el consumo nacional y, para mantener los precios internos, exporta sus excedentes. Pero, de nuevo, en este año las exportaciones no se realizaron, lo que hizo que disminuyera el precio del azúcar a 160 pesos por bulto, sumiendo a la industria en el conflicto en que ahora se encuentra. A ese precio, los industriales del ramo no alcanzan a cubrir sus costos de operación, ni a pagar los 140 pesos (establecidos en la fórmula que es la esencia del Decreto Cañero) que deben a los cañeros. La pregunta es por qué se detuvieron las exportaciones.
A ninguno de los propietarios de los ingenios le conviene exportar el azúcar, pues los precios que consiguen en el exterior son inferiores a los internos. Sin embargo, tampoco les conviene colocar el exceso de su producto en el mercado nacional porque eso tiene el efecto de deprimir los precios. Hasta hace unos días era imposible saber qué estaba ocurriendo en el sector porque no existían estadísticas desagregadas de exportación por ingenio. Pero eso súbitamente cambió, revelando una pieza clave del rompecabezas. Hace unos días, tal vez por primera vez en la historia, la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera publicó las estadísticas relativas a las exportaciones pendientes del sector. Esas estadísticas muestran que mientras que la mayoría de los ingenios ha exportado una cifra más o menos cercana a su cuota, un grupo de ingenios, del Grupo Escorpión, dejó de exportar más de 180 mil toneladas, representando casi el 100% del rezago (Reforma, julio 16 p.8A). Es decir, un grupo fue el vival que trató de beneficiarse de un mayor precio interno a costa de la estabilidad de un sector políticamente tan volátil. El Decreto en la materia establece que la exportación es obligatoria, y su incumplimiento está sancionado con penas muy severas. El problema es que nadie se ha tomado la molestia de aplicarlas.
Puesto en otros términos, el problema de la industria del azúcar lo han originado los propios azucareros, pero el gobierno no ha cumplido con su función de autoridad. Lo que tenemos es un caso tras otro de impunidad que nadie detiene pero que a todos cuesta. No es casualidad que los cañeros estén bloqueando edificios, demandando el pago de la caña y, en general, elevando el nivel de conflicto en la sociedad. Lo paradójico es que, a diferencia de otros sectores de la economía -incluyendo al resto de la actividad agrícola-, en éste no hay que inventar el hilo negro para resolver la problemática que lo aqueja.
En la actualidad, los cañeros se encuentran atrapados entre dos fuerzas: un gobierno reticente a la acción y un grupo de industriales del azúcar que no ha acatado los reglamentos existentes. La problemática azucarera es interna y requiere soluciones nacionales que le permitan salir del hoyo en que se encuentra. El mercado interno está desquiciado y su problemática tiene que ser resuelta sin reinventar todo lo existente. Las reglas están ahí, pero nadie las hace cumplir.
Si uno sigue la estructura de la industria implícita en los decretos existentes (uno de ellos posterior a la privatización, orientado a corregir los problemas que existían antes), es evidente que existe un marco apropiado para el desarrollo del sector, pero que no funciona porque la autoridad no lo hace cumplir. Los decretos establecen las reglas del juego entre los cañeros y los ingenios, así como la mecánica de reordenación de la industria y de las exportaciones. Ambos componentes son suficientes para resolver el problema en que ha caído la industria. Lo que se requiere es acción.
Por lo que toca a la parte industrial, la solución tiene que venir por la vía de la consolidación regional de los ingenios, a fin de elevar la productividad y competitividad y, con ello, los márgenes de operación. Confiadamente esto disminuiría los conflictos reincidentes que nos ha tocado observar. La consolidación de los ingenios y su modernización, sobre todo en el plano laboral, requerirá de una revisión del Contrato Ley, que sin duda acabaría redundando en mayores ingresos para los trabajadores de los ingenios transformados. Es decir, las ganancias que generaría la modernización de los ingenios más que compensaría las pérdidas de que vendría acompañada en el corto plazo.
Pero la modernización de la industria azucarera no va a ocurrir si no existe una autoridad dispuesta a hacer cumplir la normatividad existente. Esta verdad de Perogrullo es válida para cualquier área de actividad económica, pero es absolutamente crítica en un sector tan politizado que afecta a poblaciones tan grandes. A la fecha, sin embargo, ha ocurrido lo contrario. Nadie hace cumplir el Decreto que regula las exportaciones ni penaliza a los infractores ni hace cumplir las Reglas de Referencia del Precio del Azúcar, que están diseñadas para racionalizar el mercado y premiar a quienes se ajustan a las cuotas de producción y exportación. Es decir, existen leyes y reglamentos, pero la impunidad es generalizada.
El beneficio de reorganizar la industria a fin de favorecer un precio más estable debería ser evidente para todos. Tanto los cañeros como los industriales reconocen que todos pierden en la medida en que alguno rompe con las reglas existentes. Sin embargo, eso no ha impedido que algún vival trate de beneficiarse a costa de todos los demás. La única manera de evitar una situación como esa en un sector en el que el precio de mercado está manipulado en todo el mundo, es a través de las regulaciones y de la existencia de una autoridad que las haga cumplir. Pero ese es precisamente el problema en el país: la autoridad no ha tenido la disposición para actuar y cumplir con su responsabilidad.
Inevitablemente la resultante de todo esto son miles de familias de cañeros manifestándose en las calles y un entorno político saturado de retórica que no hace sino obscurecer los problemas en lugar de contribuir a resolverlos. Aunque parezca irónico, no es descabellado pensar que quienes han sido los más grandes infractores a la hora de cumplir con sus cuotas de exportación sean los mismos que hayan creado el mito de que el problema de la industria del azúcar se encuentra en las cuotas de importación impuestas por Estados Unidos. Lo que las cifras revelan es que el problema está dentro del país y sólo aquí se puede resolver: no con retórica o gasto, rescates o créditos, sino con un poco del bien más escaso en el país: autoridad.
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