En una era caracterizada por el conflicto y el encono, es encomiable que en un tema parezca haber consenso. Lo que no está claro es que el consenso en torno a la idea de concederle autonomía a la empresa petrolera paraestatal reconozca la enormidad del reto que semejante objetivo entraña. La pregunta clave es si se trata de hacer de PEMEX una empresa moderna, eficiente y competitiva que efectivamente se convierta en una fuente de crecimiento y desarrollo para el país o si, muy a la mexicana, se trata de otro mito más cocinado con saliva y sin la menor probabilidad de mejorar el desempeño de la empresa o de la economía del país.
La noción de darle autonomía a PEMEX goza de un amplio apoyo por razones evidentes, algunas más legítimas que otras. La razón evidente es que la inversión que la empresa requiere para poder mantener y ampliar la producción de crudo ha estado sensiblemente por debajo de lo necesario y esto se muestra en la caída sistemática de las reservas probadas, lo que, según los expertos, implica que el país cuenta con aproximadamente una década de producción a los niveles actuales. Puesto en otros términos, a menos que se eleve sensiblemente la inversión en exploración y explotación de petróleo (como aparentemente ya se está haciendo), el país corre el riesgo de enfrentar escasez y, en un momento dado, la necesidad de importar petróleo de otras latitudes. Para un país que, supuestamente, cuenta con inmensos recursos de petróleo y gas, esta situación es no sólo absurda, sino vergonzosa. Dada la situación y el riesgo, hay muy buenas razones para criticar la falta de inversión.
Pero la falta de inversión no es gratuita: es un resultado directo de dos circunstancias muy específicas, ambas características típicas de nuestra realidad política y económica. Por un lado se encuentra la empresa petrolera y su propensión a mal invertir sus recursos, razón por la cual en la década de los ochenta perdió de facto su autonomía financiera. Por el otro lado se encuentra un gobierno privado de recursos, un poder legislativo indispuesto a llevar a cabo una reforma fiscal y una sed interminable por elevar el gasto público, todo ello produciendo una combinación letal que lleva a que se empleen los recursos petroleros para fines distintos a los de mantener la producción petrolera (inversión y mantenimiento). Es decir, son los recursos petroleros los que han hecho posible que funcione el gobierno y se financie un gasto público, en ocasiones desbordado, todo ello a costa del desarrollo de la propia industria.
En este contexto, el ánimo de conferirle autonomía a la empresa responsable de la explotación, producción y distribución del petróleo suena absolutamente lógico. A final de cuentas, como cualquier empresa, de no invertir y reinvertir de manera constante, sus instalaciones se deterioran (como ilustran los accidentes recientes) y no se desarrollan nuevos campos, lo que representa una apuesta implícita a que los pozos actuales serán eternos. La necesidad de inversión es obvia y la escasez de recursos destinados a estos propósitos constituye un riesgo cada vez más elevado.
El tema sobre el manejo de los recursos financieros de la empresa tiene dos caras. En la mitología construida en los últimos años, que ha adquirido carácter de consenso político, la empresa petrolera ha sido explotada y abusada por fuerzas malignas surgidas esencialmente de la Secretaría de Hacienda que, en este tenor, no tiene mayor propósito que el de empobrecer, de hecho hambrear, a la paraestatal para dirigir los recursos a sus propios proyectos. La realidad es, por supuesto, más compleja. Por lo que toca a la Secretaría de Hacienda, los fondos que recauda de la empresa petrolera han servido para financiar el presupuesto federal y, sobre todo, los programas que crecientemente se deciden a nivel estatal, aunque en los últimos años los fondos destinados a inversión en PEMEX se han elevado en más de 300% cada año. En todo caso, en la realidad política actual, no se puede culpar a Hacienda de los destinos que se le den a recursos, sobre cuya disposición el congreso tiene hoy cada vez más autoridad.
Pero el tema de verdadero interés y digno de atención es la situación del propio PEMEX, pues allí reside la razón por la cual la empresa perdió su autonomía hace más de veinte años. PEMEX, todos lo sabemos, no es una empresa; se trata, parafraseando a Octavio Paz, de un ogro burocrático. La empresa petrolera es todo menos una empresa. Para comenzar, su administración tiene relativamente poca autoridad sobre el funcionamiento de la entidad. El verdadero dueño no es el pueblo de México o incluso el gobierno, sino el sindicato, cuyas prácticas determinan la forma en que opera la empresa. En la práctica, la administración y el sindicato negocian la forma como se va a administrar la empresa, para su propio beneficio. Es esta lógica la que llevó a que en los ochenta se decidiera transferir la autoridad de inversión al gobierno federal.
Cuando la empresa contaba con autoridad plena sobre su régimen de inversión (o sea, gozaba de autonomía financiera) y el país requería mayor inversión en exploración y explotación de petróleo, la empresa invertía en plantas petroquímicas. Como si se tratara del sueño de un ingeniero, los responsables de la empresa avanzaban sus propios proyectos, con frecuencia a costa de inversión básica. Su lógica, burocrática hasta la médula, era muy sencilla: el consejo de administración (es decir, el gobierno federal) no podría negarle a la empresa fondos para invertir en exploración y explotación de petróleo, pues eso habría entrañado la destrucción de la empresa en el largo plazo. Por ello, en lugar de preguntar, mejor actuaban, lo que con frecuencia implicaba (sobre todo en los setenta y tempranos ochenta) inversiones millonarias en proyectos sobre los cuales la empresa no gozaba de un monopolio constitucional, pero que eran atractivos por su potencial de visibilidad, corrupción o ambos.
PEMEX perdió su autonomía de gestión financiera por la combinación de dos factores: un apetito insaciable por el gasto público federal y el uso abusivo de los recursos derivados del petróleo por parte de la propia empresa. Es decir, dado el pésimo desempeño que mostraban las cuentas de gasto e inversión de PEMEX (una mezcla patética de corrupción e ineficiencia, ambas galopantes), el gobierno federal, que en los ochenta enfrentaba una fenomenal crisis financiera luego del libertinaje fiscal de los años setenta, optó por controlar el gasto y la inversión de la empresa. El resultado fue un menor desperdicio de los fondos petroleros, pero no un mejor desempeño de la empresa. Además, la decisión tuvo la consecuencia de distraer los recursos que eran necesarios para el desarrollo de la industria hacia proyectos, con frecuencia menos relevantes, de gasto público corriente.
México ha cambiado mucho en estos últimos veinte años y sería posible argumentar, aunque quizá con menor convicción de la que expresan quienes abogan por la autonomía de la empresa, que ya es tiempo de hacer un replanteamiento de todo el esquema. Nadie puede dudar sobre la impostergable necesidad de incrementar la inversión para el desarrollo de la industria. Lo que no es obvio es que la empresa y su administración se encuentren en mejores condiciones para garantizar un desempeño profesional de la empresa, o sea, que estos veinte años hayan servido para profesionalizar la administración, erradicar la corrupción y eliminar la ineficiencia. Sería digno de un cuento de hadas que, súbitamente, la fuente de corrupción más grande del país hubiera adoptado estándares suizos de administración, eficiencia y desempeño. Pero eso es exactamente lo que el poder legislativo pareciera creer al pretender concederle a la empresa, sin mayor procesamiento, autonomía en sus decisiones financieras.
El propósito, sin embargo, reclama especiales cuidados. Aunque todo indica que el plan es bastante simple (quitarle el control a Hacienda para trasferírselo a la empresa), las implicaciones son enormes. Antes de actuar, los políticos deberían meditar sobre al menos cuatro temas: a) cómo se va a manejar la deuda de la empresa; b) cómo se va a garantizar el abasto; c) qué se va a hacer con las utilidades que genere la empresa; y, lo más crítico, d) cómo se va a gobernar la empresa ahora que goce de autonomía. Cada una de estas preguntas entraña un mar de consecuencias.
El tema de la deuda es fundamental. A la fecha, a pesar de su ineficiencia, corrupción y desempeño, la empresa ha gozado de amplio acceso a los mercados financieros (y a tasas muy bajas) gracias a la garantía implícita del gobierno federal. Sin embargo, la autonomía supondría que la empresa haría suya la deuda y se haría responsable de su servicio. Esto cambiaría de súbito la lógica de su administración (y, sin duda, el costo de su financiamiento).
El tema del abasto es central pues, presumiblemente, una empresa autónoma no tiene más objetivo que su propio desarrollo. Sin embargo, tratándose de un monopolio, el abasto es clave. Lo mismo se puede decir de las utilidades que genere la empresa, suponiendo que las va a generar: a qué se van a destinar, quién va a juzgar si fueron bajas o altas, qué proyectos u objetivos van a ser beneficiados (¿la seguridad social, los programas de pobreza, inversión en infraestructura?).
Pero el tema medular reside en la forma de gobierno de la empresa. En ausencia de un régimen de propiedad que garantice el interés de los dueños sobre el desempeño de su inversión, PEMEX requeriría un sistema de gobierno interno que asegurara el interés de su accionariado (presumiblemente el pueblo de México). Algunas preguntas específicas sugieren la complejidad del tema: quién es el dueño; cómo se asegura que la empresa no acabe siendo secuestrada por su burocracia y sindicato; quién decide, y cómo, qué proveedores son impolutos y cuales corruptos. Si de por sí la empresa es un mar de corrupción e ineficiencia, con una autonomía sin gobierno estos vicios se multiplicarían.
La autonomía de PEMEX es un objetivo deseable. Pero más vale que los legisladores mediten bien sobre la forma que ésta adquiera antes de crear un verdadero caos del que, como es costumbre, nadie se haría responsable.
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