“Base Cero”: La falacia de la reingeniería presupuestal

México se enfrentará a un contexto económico adverso en 2016 que está caracterizado por tres factores. En primer lugar, existe una desaceleración en el crecimiento económico global y regional –de acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina registrará un crecimiento económico de sólo 0.7% en 2016. En segundo lugar, el inminente incremento en las tasas de interés de la Reserva Federal de Estados Unidos, si bien culminará con el periodo de incertidumbre en los mercados bursátil y cambiario, traerá como consecuencia un mayor servicio de la deuda nacional. Y, en tercer lugar, los bajos precios del petróleo a nivel mundial (la mezcla mexicana ha oscilado alrededor de los 40 dólares por barril en los últimos meses) y la caída en la producción de Petróleos Mexicanos seguirán representando una merma a los ingresos petroleros del erario público. Este contexto motivó al Gobierno Federal a tomar medidas para garantizar la estabilidad de los ingresos y la eficiencia presupuestal del próximo. Por ello, más allá de plantear un recorte del 1.9% en términos reales con respecto a 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) utilizó la metodología del Presupuesto Base Cero (PBC) para el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2016. Pero, ¿realmente estamos ante un ejercicio de gestión corporativa que asigna recursos a objetivos específicos a través de la creación de indicadores claros y transparentes?

Uno de los principales componentes de la metodología “Base Cero” consiste en alejarse de la inercia presupuestal de los ejercicios anteriores y, a partir de un análisis exhaustivo costo-beneficio de la oferta programática, asignar partidas presupuestales de la manera más óptima posible a programas que son prioritarios y que han probado su eficacia para alcanzar ciertos objetivos. Dicho esto, al analizar las designaciones de recursos del PPEF 2016, es evidente que la reingeniería del presupuesto se ha quedado corta en alcanzar los preceptos y características de un PBC. De hecho, el presupuesto 2016 mantiene tres aspectos que dejan en entredicho la eficiencia en la designación, ejercicio y supervisión de los recursos que pretendía la SHCP: 1) asignación discrecional con fines políticos y no económicos; 2) falta de incentivos para establecer condiciones favorables al crecimiento; y, 3) perpetua la falta de transparencia.

Un presupuesto de criterios políticos y no económicos

A diferencia de la asignación de los presupuestos tradicionales, que parten de ejercicios anteriores y tienden a aumentar el gasto de forma incremental, el PBC condiciona la asignación de recursos a objetivos y métricas con el fin de optimizar los recursos públicos. En este sentido, la viabilidad del PBC está atada a la capacidad de identificar, analizar, y medir los programas y distintos rubros de gasto para poder determinar cuáles, y sobre todo con base en qué criterio, se decide mantener, reestructurar, fusionar o eliminar. Sin embargo, en el PPEF 2016, el Ejecutivo prevé otorgar 56,653 millones de pesos a 23 programas con grandes problemas de opacidad y rendición de cuentas según señala el Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales 2015 (INDEP 2015). De acuerdo con este estudio, la opacidad de los programas implica no reportar información sobre el cumplimiento de sus objetivos, así como la información sobre su población potencialmente beneficiaria. En este sentido, el INDEP 2015, junto con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), identificó que 43 de 161 programas sociales no contaban con estos criterios, por lo que difícilmente podría llevarse a cabo una evaluación tipo PBC con cabalidad (ver tabla 1).

Asimismo, la falta de indicadores en el ejercicio del gasto es un problema generalizado en la mayoría de los 44 ramos del presupuesto. El 97% del gasto que ejercen los ramos autónomos del país, en donde se incluye al Poder Judicial y Legislativo, así como a los órganos autónomos como el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional Electoral y la Comisión Federal de Competencia, se ejerce en total opacidad. De los 87 mil millones de pesos que tienen asignados, únicamente 3 mil 42 millones de pesos de estos son evaluados por la SHCP.^[1]

Tabla 1

Impide generación de condiciones favorables al crecimiento

La reducción del gasto público en el PPEF 2016 es sin duda una medida afortunada, especialmente ante el contexto de bajo crecimiento económico y la consecuente reducción de ingresos para el gobierno.^[2] Sin embargo, es cuestionable el procedimiento por el cual se alcanzó dicha reducción. En este sentido, resulta preocupante que el “ajuste del cinturón” del Gobierno Federal se haya concentrado en el gasto en inversión, ya que por definición estos recursos son destinados a la creación de bienes que incrementan el patrimonio público, como la adquisición o construcción de infraestructura. Si comparamos el presupuesto de 2015 con el ejercicio programado para 2016, los recursos de este tipo se redujeron en 712 mil 349 millones de pesos, lo que equivale a una reducción del 21%. En contraste, la reducción de los recursos para gasto corriente, que se destina a pago de subsidios, programas de corto plazo y remuneraciones –y que a diferencia del gasto en inversión no genera dividendos o ganancias para la economía a futuro– fue de solo 3.6% con respecto al 2015.^[3] La SHCP prefirió recortar insumos a proyectos como el tren transpeninsular Yucatán-Quintana Roo, u omitir el desarrollo de obras de infraestructura claves para impulsar la competitividad en algunas zonas industriales del país, en lugar de reducir un rubro de gasto que se utiliza con fines de corto plazo y que responde a intereses y ciclos político-electorales más que a un objetivo de creación de condiciones para fomentar el desarrollo del país.

Por otro lado, el compromiso del Ejecutivo por desarrollar una estructura de gasto público más eficiente es cuestionable, particularmente si se considera que el gasto en pensiones y jubilaciones aumentó en 9% con respecto al año anterior. El Gobierno Federal prefirió tomar la solución a corto plazo, al seguir financiando el gasto de pensiones a los trabajadores del Estado en lugar de atender el problema de fondo al plantear la necesidad de reformar el sistema de pensiones. Es decir, la estructura de las pensiones de instituciones del Estado como el IMSS y PEMEX, entre otras, representan un cuello de botella de las finanzas públicas que es insostenible a mediano y largo plazo. Dicho gasto ha crecido en más del 180% en 15 años, y dada la tendencia natural de la pirámide poblacional que conlleva a un envejecimiento de los mexicanos, este crecimiento seguirá aumentando. De forma que, si no se atiende este desafío a través de una reforma al sistema de pensiones, el presupuesto deberá seguir aumentando los gastos destinados a este rubro y perpetuar una asignación ineficiente de los recursos.

Recompensa al endeudamiento y poca transparencia

La estructuración del presupuesto continúa sin resolver asuntos pendientes en relación con la transparencia y el seguimiento de los recursos públicos. Por ejemplo, el Ramo 23 –que destina provisiones salariales y económicas a los gobiernos locales en distintos rubros como el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), el Fondo Metropolitano o el Fondo de Apoyo a Migrantes– carece de la regulación para su adecuada entrega y designación, lo que permite que los gobiernos estatales no informen sobre la eficiencia de su gasto. Además, este patrón se encuentra en distintos Ramos como el 28 y el 33. Tan es así que de acuerdo a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el ejercicio del gasto federalizado, en el cual se encuentran los Ramos 23, 28 y 33, carece de metas anuales y mecanismos de evaluación. Además, sus mecanismos de asignación, así como las disposiciones para su ejercicio, no son explícitos, ni transparentes, lo que debilita la viabilidad de mecanismos de control interno.^[4] El ejercicio de PBC era una buena oportunidad para que tanto la Federación como la Cámara de Diputados reestructurarán el funcionamiento de este tipo de ramos, en aras de incrementar la responsabilidad financiera de las entidades y municipios.

Fuente: Elaboración propia con datos de los PEF de 2007 a 2016

La ausencia de transparencia y la dificultad para seguir el gasto designado a nivel local es una de los principales deficiencias del presupuesto. El lanzamiento de instrumentos financieros como los fideicomisos que emiten valores al público inversionista bajo la figura de certificados bursátiles fiduciarios de inversión en energía e infraestructura (mejor conocidos como FIBRA E) y los Bonos de Infraestructura Educativa tienen como objetivo fomentar la inversión en infraestructura en sectores clave para el desarrollo económico nacional. Si bien estos vehículos financieros de bursatilización de deuda son mecanismos válidos para que el Estado obtenga recursos para el financiamiento de distintos proyectos de inversión, su riesgo es que generan fideicomisos privados que contienen fondos públicos y, dada su naturaleza, no están sujetos a las disposiciones en materia de transparencia que contempla la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Adicionalmente, su naturaleza les permite ser constituidos sin aprobación previa de los congresos estatales. En este sentido, existen incentivos para que el manejo de dichos fideicomisos privados con recursos públicos se mantenga en la opacidad y fomente así un endeudamiento excesivo.

Conclusión

A pesar de que el Gobierno Federal presentó la idea de que el presupuesto de 2016 estaría construido sobre la lógica de una gestión eficiente por medio de una reingeniería financiera, la propuesta del Ejecutivo demuestra que existe una amplia brecha entre el discurso y la realidad. La SHCP ostentó la implementación de la metodología del PBC como una herramienta innovadora que garantizaría una asignación eficiente y atada a métricas y resultados de los recursos. El PPEF 2016 quedó lejos de cumplir dichos objetivos y, por el contrario, mantuvo prácticas de opacidad y designación de recursos atados a los intereses políticos y clientelares de ciertos sectores, especialmente a nivel estatal. El hecho de aumentar el gasto en el Ramo 28, que en la práctica se trata de recursos que quedan prácticamente a discreción de los gobernadores y son utilizados con fines políticos o partidistas, demuestra cómo el Gobierno Federal prefirió mantener dichas prácticas en lugar de transitar hacia un esquema de asignación de recursos más transparente y de reestructuración del funcionamiento del gasto a nivel local.

Autores: Mireya Moreno, Carlos de la Rosa, Ximena López y Rafael Vega.

Coordinadora: Mariana Meza

Editor: Luis Serra

^[1] SHCP,Presupuesto de Egresos de la Federación Proyecto 2016 versión ciudadana.

^[2] ibid

^[3]http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Presupuesto/Presupuestacion/ppef2016.pdf

^[4] ASF. 2014. Mesa de análisis de gasto federalizado. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/uploads/74_Mensajes_del_Titular/Gasto_Federalizado.pdf

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