El diseño institucional de las entidades gubernamentales tiene una razón de ser. Los gobiernos, como sistemas de decisión y procesamiento de demandas políticas, requieren equilibrios internos que permitan asegurar o, al menos, elevar la probabilidad que sus decisiones beneficien a la población a la que atienden. Mientras mayores y más efectivos sean los mecanismos de contrapeso dentro de cada entidad gubernamental, el gobierno en su conjunto será más efectivo. En este sentido, si bien es obvio que toda estructura gubernamental es susceptible de transformación, modernización y mejoría, hay cambios que son inherentemente indeseables, cuando no peligrosos. Uno de ellos es el trasladar las negociaciones comerciales internacionales de la Secretaría de Economía a la de Relaciones Exteriores. Los efectos perniciosos de este cambio, que todavía no se consagra en ley, ya son evidentes.
Históricamente, por las décadas o siglos en que las negociaciones comerciales internacionales fueron prácticamente inexistentes, los ministerios del exterior se dedicaron a todo lo que tuviera que ver con el mundo, en tanto que el resto de las secretarías lidiaba con los asuntos internos. En lo económico, era típico encontrar una entidad gubernamental dedicada a los asuntos financieros y fiscales, en tanto que otra u otras se abocaban a los temas comerciales e industriales. En la medida en que las negociaciones comerciales internacionales se han convertido en un asunto central de la actividad económica de cualquier país, la separación de éstas respecto al manejo de la política exterior, ya sea de facto o de jure, se ha convertido en la tendencia predominante en nuestros tiempos. Hay buenas razones para ello.
En algunos países, particularmente en EUA, las negociaciones comerciales se concentraron en una entidad independiente, mientras que en la mayoría de los casos, incluido México, se incorporaron a los ministerios de economía o comercio. Prácticamente no hay nación en el mundo, con excepción de los miembros del Mercosur y Chile, que haya mantenido la antigua estructura. Hay muchas y muy buenas razones para mantener separadas las funciones diplomáticas de las comerciales. De ahí que sea imperativo considerarlas con cuidado antes de instrumentar cambios que pudiesen ser catastróficos o de mantener una situación irregular como la actual.
Hay tres razones que deben contemplarse al analizar la mejor ubicación del manejo de las negociaciones comerciales internacionales. La primera tiene que ver con la necesidad de mantener separadas las decisiones técnicas (que corresponden a las secretarías) de las decisiones políticas (que le corresponden al presidente de la República). La segunda se refiere al equilibrio natural que debe existir dentro de cada secretaría y a los efectos que se podrían producir de separar los temas de industria y comercio internos de los del comercio internacional. Finalmente, la tercera es diplomática: cuáles podrían ser los efectos de mezclar responsabilidades comerciales y diplomáticas en una misma entidad. Veamos.
Cuando se concentran demasiados temas y funciones diversas en una misma secretaría, las decisiones técnicas se vuelven políticas y el presidente acaba siendo privado de los elementos que requiere y le corresponden para poder tomar una decisión final. Esta es una de las razones por las cuales los gobiernos se estructuran de manera tal que separan los criterios de decisión entre la diversas secretarías, favoreciendo el que cada titular abogue por su postura, pero dejando al presidente la decisión de Estado.
En los temas comerciales internacionales es frecuente encontrar conflicto entre naciones, lo que típicamente conduce a que el responsable de los temas económicos y comerciales abogue por una postura agresiva, en tanto que los responsables de los temas políticos y/o diplomáticos avalen una actitud más negociadora y pacífica. En algunos casos, la economía requiere de acciones contundentes, pero en otras los riesgos diplomáticos pueden ser excesivos. En la última década, por ejemplo, los presidentes han tenido que decidir en muchas ocasiones si ceden o avanzan sin cuartel en temas tan variados e importantes como el de jitomates, cemento y autotransporte, pero siempre buscando tener todos los criterios de decisión en sus manos. Si los temas comerciales y los diplomáticos se reúnen en una misma secretaría, esas decisiones las estaría tomando el titular de la secretaría, en medio de un gran conflicto de intereses, y no el presidente.
Además, es importante reconocer que los diplomáticos tienen una propensión natural a evitar el conflicto, pues esa es en buena medida su razón de ser. Los negociadores comerciales, sin embargo, tienen que enfrentar dilemas que implican costos y beneficios, en ocasiones enormes, para los productores del país. En la medida en que las negociaciones económicas y comerciales se mantienen separadas de las diplomáticas y políticas, los exportadores y productores pueden confiar que contarán con un abogado efectivo, sin duplicidades de funciones o conflictos inherentes a ellas, para avanzar sus intereses frente a los de otras naciones. Y sobra decir que, en la medida en que ganan los productores mexicanos, se incrementan las oportunidades de creación de riqueza y empleo. Pero lo inverso también es cierto. En la medida en que dominan los criterios diplomáticos, los productores nacionales pierden fuerza y capacidad de defenderse de sus competidores en el exterior. Se trata de un tema de enormes consecuencias potenciales.
De la misma manera en que son cruciales los equilibrios entre las distintas secretarías, es indispensable crear y promover los contrapesos al interior de cada una de ellas. En este sentido, la remoción de las negociaciones comerciales internacionales de la Secretaría de Economía crearía dos vicios. Primero, en ausencia de una activa promoción de las negociaciones internacionales, la propensión natural de la secretaría sería abandonar al consumidor y defender a los comerciantes y productores. En la actualidad, la SE tiene (al menos hasta el inicio de este año) las dos funciones: la de atender los intereses de los productores y la de mantener y nutrir las negociaciones comerciales con el exterior. Ambos soportes son clave para que ni los negociadores internacionales se avoracen y dañen a los productores, ni los productores dicten la agenda económica nacional, en detrimento del empleo, la competitividad y la creación de riqueza. Segundo, al separar las negociaciones comerciales de la SE se estaría desvinculando temas que corresponden a los dos lados de una misma ecuación, como son los programas de ajuste, la atención de los problemas de dumping y, en general, todos los problemas de instrumentación interna que se derivan de los acuerdos comerciales. Si de por sí ha sido difícil el ajuste de la economía mexicana a la apertura en muchos sectores, una separación burocrática entrañaría riesgos enormes para la producción nacional y para la competitividad de país.
Además de las graves consecuencias antes descritas, fusionar las negociaciones internacionales con las diplomáticas entrañaría aún mayores riesgos. La separación de lo comercial y lo diplomático tiene la enorme ventaja de poner cada asunto en su lugar; esto que parece obvio, debe analizarse en su debido contexto. Las negociaciones comerciales tienden a ser agresivas, duras y, en ocasiones, saturadas de dramatismo: los negociadores se enojan, se retiran, amenazan y, en general, procuran cualquier medio para avanzar sus posiciones. Esto es algo que todos los que viven en ese medio entienden y aprecian en su justa dimensión: corresponde a la naturaleza propia de su función. Los diplomáticos, por su parte, prefieren las negociaciones pacíficas y evitan los riesgos: su función y responsabilidad les obliga a cuidar las relaciones de su país con los demás y hacen hasta lo indecible por evitar controversias o por ofender a su contraparte. Se trata, para ponerlo en términos coloquiales, de agua y aceite. Así como una delicada negociación diplomática que se deja en manos de un negociador comercial puede conducir a una amenaza de rompimiento de relaciones, si no es que a una acción bélica, una negociación comercial que se deposita en manos de los diplomáticos bien puede acabar trasquilando a los consumidores y haciendo añicos a sus productores, máxime cuando se trata de diplomáticos de un lado y negociadores comerciales del otro.
Por si lo anterior fuera poco, hay dos elementos adicionales que hacen sumamente peligrosa la virtual fusión las negociaciones comerciales con la diplomacia. El primero se refiere a las presiones diplomáticas que pueden desatarse por la peculiar mezcla de asuntos en una sola instancia. Si la nación con la que México está negociando un tema comercial tiene interés de que México vote de determinada manera en la ONU, para citar un caso meramente hipotético, la mezcla de las dos responsabilidades conduce a que se contaminen los dos temas, en detrimento de los intereses económicos y políticos del país.
Además, el tema de las negociaciones comerciales no puede verse en un vacío, sino en el contexto de la realidad mexicana actual. Nuestra principal contraparte comercial y diplomática es EUA; la forma que adopten nuestras estructuras de relación y negociación internacional debe reconocer ese hecho como algo sine qua non. Desde esta perspectiva, resulta evidente que lo que más nos conviene es tener estructuras similares que permitan diferenciar lo comercial de lo diplomático. Dado que esa es la estructura que prevalece en EUA, el que nosotros combináramos las funciones no haría sino crear verdaderas pesadillas para todos: los consumidores, los diplomáticos, los productores y para nuestras contrapartes. Dada nuestra evidente diferencia de tamaños, poder político y preferencias políticas y diplomáticas, la mezcla de los dos temas no haría sino abrir frentes de disputa que, además de innecesarios, generarían fuentes de tensión y conflicto y el riesgo de que cualquier negociación fuera percibida como un daño a la soberanía o una cesión de derechos inexplicable. El país tiene muchos problemas en la actualidad; lo último que necesita es enfrascarse en uno tan absurdo como éste.
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