El próximo 18 de junio, después de ocho años, el proceso de implementación de la reforma constitucional en materia penal de 2008 llega a su conclusión formal. En este sentido, da inicio el proceso de consolidación del sistema de justicia penal de corte acusatorio con el objetivo de garantizar una mayor eficiencia en la persecución de los delitos y un auténtico respeto a los derechos humanos de las personas involucradas en el proceso penal. Muchas de las ausencias y fallas en el proceso de implementación continuarán presentes el 19 de junio de este año y, evidentemente, no se corregirán de un día para otro. Ante este panorama, CIDAC identificó una serie de desafíos que, de no atenderse, impactarían negativamente en la operación del sistema de justicia penal acusatorio (SPJA) y, en última instancia, amenazarían su sustentabilidad en el tiempo. Son dos tipos de desafíos sistémicos e institucionales:
- Desafíos sistémicos, los cuales se refieren a problemas del sistema de justicia y que–en mayor o menor medida– afectan a todas las instituciones del sistema de justicia penal y cuya solución depende de acciones coordinadas. Este tipo de desafíos son los siguientes:
- Ausencia de criterios de interpretación de leyes e instrumentos para su cumplimiento: Existen ausencias importantes en relación con criterios de interpretación de las leyes emitidos por el Poder Judicial, ya sea en la forma de tesis aisladas o jurisprudencia. De los pocos que existen, la mayoría se refieren a códigos de corte acusatorio estatales que no necesariamente coinciden con las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP). Esta disparidad, que no será resuelta en el corto plazo, puede generar resoluciones diversas por parte de los jueces y, en cierta forma, incertidumbre jurídica para los involucrados en los procesos penales.
Más allá de que el 18 de junio se cuente con el marco normativo nacional completo,[2] contar con instrumentos para la operación y gestión diaria de las instituciones del sistema de justicia penal –manuales de operación, protocolos, procedimientos sistemáticos de operación, acuerdos o circulares- es un requisito indispensable para llevar a la práctica los preceptos establecidos en el CNPP y en las leyes nacionales.
- Ausencia de coordinación interinstitucional: uno de los elementos ausentes en la implementación del sistema acusatorio fue una perspectiva sistémica. Muchas acciones de implementación se produjeron de forma aislada y se ignoró la necesidad de conjugar esfuerzos institucionales en vías de garantizar una operación coordinada. Por lo anterior, las instituciones tienen capacidades muy diferentes lo que dificulta una efectiva coordinación entre Procuradurías, Poderes Judiciales y Policías –entre otras.
- Desafíos institucionales, los cuales se refieren a problemas concretos de las instituciones y que pueden ser atendidos de forma individual. Este tipo de desafíos son los siguientes:
- Deficiencias en reorganización y gestión institucional: Existe una diversidad de modelos de organización y gestión institucional que no en todos los casos garantizan la observancia de los principios del sistema penal acusatorio. En el caso de las Procuradurías y Fiscalías no todas cuentan con unidades de atención temprana, áreas de justicia alternativa, unidades de atención a víctimas y unidades de seguimiento de las medidas cautelares, además de unidades de investigación funcionales. En el caso de los Poderes Judiciales no todos diferencian entre las funciones jurisdiccionales y administrativas. Sin estos cambios organizacionales será difícil que se logre una operación exitosa del sistema de justicia penal acusatorio.
- Deficiencias en desarrollo de habilidades, competencias y profesionalización de operadores: Si bien se han realizado importantes esfuerzos en materia de capacitación, aún existen rezagos considerables en ciertas instituciones. El mayor reto para las instituciones es garantizar la profesionalización y mejora continua de sus operadores. A pesar de que el servicio profesional de carrera se encuentra contemplado en la mayoría de las leyes y reglamentos, la realidad es que aún no opera de forma estandarizada a nivel nacional. Los efectos de esto son que los esfuerzos de capacitación se dan de forma aislada sin que formen parte de un programa progresivo que permita una auténtica profesionalización de los operadores.
- Ausencia de mecanismos de evaluación y seguimiento: Durante estos ocho años se han desarrollado una serie de metodologías e indicadores y ahora es momento de que se consolide su uso en la operación diaria de las instituciones. Solo será posible mejorar si se cuenta con información precisa, actualizada y sistemática que sirva como base para la identificación de buenas y malas prácticas y, en última instancia, la toma de decisiones para los procesos de mejora continua.
- Simultaneidad y rezago de sistemas procesales: A partir de la publicación del CNPP existe una simultaneidad de códigos procesales vigentes[3]. En este contexto, la transición no está siendo fácil. Las entidades que ya contaban con un código local de tipo acusatorio tendrán tres códigos procesales operando de forma simultánea, mientras que en el resto solo dos códigos procesales operarán paralelamente- el del sistema tradicional y el CNPP. Así, el gran reto es que las instituciones logren atender el rezago de sistemas procesales anteriores, sin que esto afecte la calidad de su desempeño respecto de los procesos de operación del sistema de justicia penal acusatorio.
- Poco uso de salidas alternas y formas de terminación anticipada: Históricamente en México el sistema de justicia se ha reducido a la aplicación de penas de prisión sin que ello signifique necesariamente una solución al conflicto. Uno de los cambios más benéficos del sistema acusatorio es la introducción de salidas alternas al proceso penal, las cuales han generado resultados positivos en donde se han usado. Por ejemplo, 86% de los usuarios de justicia alternativa consideran el resultado del proceso justo. De acuerdo con las estimaciones, las entidades podrían canalizar a este tipo de salidas entre 25% y 40% del total de los asuntos. Sin embargo, aún es necesario ampliar su uso en el país.
- Ausencia de investigación de calidad: Para garantizar una investigación que cumpla con las expectativas del sistema penal acusatorio es necesario que las policías se hagan cargo de los actos de investigación[4] y los ministerios públicos se encarguen de integrar los elementos jurídicos de la misma. Lo anterior, solo será posible si se fortalecen las capacidades de las policías para poder llevar a cabo actos de investigación científica que respeten los derechos humanos de los imputados. Este aspecto es esencial, sobre todo si consideramos que la adecuada operación del nuevo sistema requiere que todos los eslabones cuenten con las mismas capacidades; de lo contrario, se compromete la calidad de los resultados.
- Delincuencia organizada y sistema penal acusatorio Con la reforma constitucional en materia penal de 2008 también se introdujo un “régimen de excepción” para la persecución de la delincuencia organizada, cuyos lineamientos se establecen en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. En este sentido, el riesgo del régimen de excepción consiste en que sea utilizado para justificar abusos a derechos humanos en pos de arrojar resultados en el combate a la delincuencia.[5]
- Ausencia de difusión del SJPA El desconocimiento ciudadano y, en particular, de los medios de comunicación, sobre los principios y la lógica del SJPA implica el riesgo de que se deformen o distorsionen los hechos o se generen falsas representaciones. Existe la posibilidad de que los medios incurran en violaciones a la presunción de inocencia de los imputados o inclusive interfieran en las investigaciones y procesos.
Sin embargo, el mayor riesgo para el proceso de consolidación de la reforma penal es que el próximo 18 de junio se de carpetazo al tema y se asuma que el proceso de transformación institucional llegó a su fin. Las diversas instituciones del sistema de justicia penal, como se ha mostrado, tienen aún una larga lista de pendientes que atender con el objetivo de lograr una auténtica modificación de las antiguas formas de trabajo. A partir de dichos riesgos, CIDAC propone una estrategia para la consolidación del sistema de justicia penal acusatorio, que tiene como objetivo contribuir a garantizar la viabilidad y sustentabilidad del SJPA en el mediano y largo plazo.
La estrategia prevé tres ámbitos de aplicación:
- Sectorial: que se refiere a la creación de una instancia nacional que realice acciones que integren y aglomeren las distintas perspectivas del sector de justicia penal nacional y que dicte las bases de la operación del sistema de justicia penal nacional.
- Institucional: que corresponde a cada una de las instituciones del sistema de justicia penal retomar los lineamientos mínimos establecidos por la instancia nacional para usarlos como directrices de sus políticas.
- Ciudadano: que se refiere a que el objetivo final de los sectores anteriores será incidir en la experiencia del ciudadano para incrementar su percepción positiva y la confianza pública en las instituciones así como aumentar la protección de los derechos humanos y dar respuesta eficaz a los conflictos.
Estrategia Nacional para la Consolidación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio
En este contexto, aún no es momento para celebrar sino para profundizar en las tareas y redoblar esfuerzos para que la reforma constitucional de 2008 cumpla con las expectativas de la ciudadanía mexicana. Si bien el próximo 18 de junio, las 32 entidades federativas y la Federación estarán operando el sistema acusatorio de manera formal, de acuerdo con los cálculos de CIDAC se contempla una temporalidad en promedio de 11 años para que las instituciones del sistema de justicia penal garanticen un nivel de operación idóneo. Antes que dar vuelta a la página, es momento de vigilar y monitorear de cerca la operación del nuevo sistema de justicia con el fin de garantizar una transformación profunda que realmente modifique las lógicas y dinámicas perversas del sistema tradicional y que evite que esta reforma sea una oportunidad pérdida.
Autores: Eréndira Cuevas, Carlos De la Rosa, Ximena López, Mireya Moreno, Jorge Ramírez y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editora: Lorena Becerra
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[1] Este artículo retoma ideas del Reporte Hallazgos 2015, disponible en http://cidac.org/wp-content/uploads/2016/05/HALLAZGOS_2015.pdf
[2] Es necesario destacar que aún falta publicar leyes esenciales para la adecuada operación del sistema acusatorio como la Ley Nacional de Ejecución Penal, Ley Nacional de Justicia para Adolescentes, entre otras.
[3] Códigos del sistema penal tradicional, del sistema penal acusatorio local y del sistema penal acusatorio nacional
[4] De acuerdo con el artículo 21 constitucional, la investigación de los delitos corresponde a los policías bajo la conducción del ministerio público.
[5] Por ejemplo, el arraigo no ha mostrado ningún incremento en la “eficacia” en el combate a la delincuencia, pero lo que sí ha hecho es exponer a los detenidos a condiciones propicias para la violación de derechos. La CNDH cuenta con 807 expedientes de queja de personas sometidas a arraigo de 2007 a 2014 y de éstas el 54% se deben a tratos crueles.
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