La semana pasada, con la aprobación de 23 Congresos Estatales, la Reforma Política de la Ciudad de México fue declarada constitucional. Tras los debates correspondientes en el Senado y la Cámara de Diputados, ahora está en manos del Ejecutivo Federal promulgar dicha reforma en el Diario Oficial de la Federación, evento que se prevé sucederá durante las siguientes semanas. El cambio constitucional para transformar el estatus jurídico de la capital de la República no es una idea nueva. Desde la primera jefatura de gobierno, la Reforma Política del Distrito Federal ya era un tema significativo en la agenda local. Hoy en día, la agenda de reformas para transformar al Distrito Federal en la Ciudad de México fue retomada por el Jefe de Gobierno, Miguel Ángel Mancera y, desde el principio de su administración, se estableció como uno de los objetivos de su gobierno.
La reforma del Distrito Federal ha sido calificada por algunos como histórica, pues representa un avance en materia de representatividad y derechos de los capitalinos. Sin embargo, el alcance de la reforma es mucho más limitado de lo que se plantea en la retórica gubernamental. De hecho, la transformación del Distrito Federal (D.F.) en la Ciudad de México, lejos de atender los principales problemas de la capital, parece responder a motivos políticos del Ejecutivo Federal y del Jefe de Gobierno. En este sentido, es importante analizar las motivaciones, el alcance, las limitaciones y posibles áreas de oportunidad que se perfilan en torno a este escenario.
De Distrito Federal a Ciudad de México
Desde hace más de una década, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), entre otros, ha impulsado la transformación de la capital para que esta entidad federativa goce de más derechos y potestades correspondientes a un estado con mayor soberanía. No obstante, la Federación se negaba a ceder control y poder a la sede de los poderes Federales. Cabe recordar que, antes de la mencionada reforma, la Federación controlaba las designaciones del Jefe de Seguridad Pública del D.F., además de controlar la estructuración y aprobación del presupuesto y recaudación de la entidad.
El hecho de que la reforma se aprobara en estos momentos se debe a un contexto político en donde el Jefe de Gobierno estuvo dispuesto a negociar posiciones de poder a otros partidos para avanzar una agenda futura que perfile su imagen. Así, la reforma aprobada no responde a un clamor ciudadano sobre la necesidad de contar con una constitución propia, sino que es resultado de una estrategia política con objetivos muy puntuales.
La ausencia de representatividad de la Asamblea Constituyente
De acuerdo con el dictamen aprobado por el Congreso Federal y la mayoría de los congresos estatales, será responsabilidad de la Asamblea Constituyente crear la nueva Constitución de la Ciudad de México. Este cuerpo legislativo recibirá, discutirá y aprobará, a más tardar en enero de 2017, la propuesta de texto constitucional por parte de Miguel Ángel Mancera. De acuerdo con la reforma, la Asamblea estará compuesta de 100 miembros: 60 de ellos serán elegidos mediante el voto directo de los ciudadanos bajo el principio de representación plurinominal; 14 miembros serán elegidos por la Cámara de Diputados; 14 por el Senado; 6 directamente por el Jefe de Gobierno; y los 6 restantes por el Presidente de la República.
Una asamblea constituyente debe representar las distintas fuerzas políticas al interior de un territorio para acordar, de la manera más precisa, la construcción de su forma de gobierno. No obstante, con la fórmula de conformación de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México no se garantiza dicha representatividad. Por un lado, la fórmula para elegir a los miembros de la Asamblea facilita la sobrerrepresentación del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que, a pesar de ser mayoritario en el Congreso Federal, es minoritario en la capital – en la elección de 2015 únicamente obtuvo el 13% de los votos. Por otro lado, aquellos partidos políticos que cuentan con mayor apoyo electoral en la capital, pero no en el Congreso Federal – como Morena y el PRD, que juntos concentran el 47% de la votación – están subrepresentados por dicha fórmula[1].
Si bien el carácter de la Asamblea Constituyente es transitorio, su importancia es trascendental. En el mediano plazo, los constituyentes elegirán la redistribución de las bases de poder de la Ciudad de México, las cuales a su vez determinarán la efectividad de la gestión de gobierno en los próximos años y posiblemente los resultados electorales en el futuro. Podemos esperar que el constituyente genere una Constitución inconexa con la problemática e intereses ciudadanos.
La CDMX no será el Estado 32
Los más de 50 cambios constitucionales que contempla la Reforma Política transformaron el carácter del anterior Distrito Federal sin que éste llegue a convertirse en el Estado 32 y conformándose como otra entidad federativa con singularidad jurídica. La Ciudad de México permanecerá con un carácter sui generis dentro del Federalismo mexicano. En primer lugar, las delegaciones dejarán de llamarse así, para ser simplemente demarcaciones territoriales de la Ciudad de México gobernadas por una Alcaldía. A diferencia de los municipios, dichas instancias continuarán siendo órganos políticos administrativos sin personalidad jurídica propia, ni patrimonio. Las 16 demarcaciones estarán gobernadas por un alcalde y un conjunto de concejales, figura en un principio análoga a un presidente municipal y el cabildo.
Si bien la figura de los concejales pretende agregar un contrapeso adicional al gobierno local y así hacer más responsiva a la administración, para que ello ocurra será necesario contar con los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que eviten la repetición de algunas experiencias locales en otros estados. En los últimos años, diversas gestiones de alcaldes y cabildos se han caracterizado por el incremento alarmante de la deuda pública, por escándalos de corrupción y desvío de recursos[2]. Así, uno de los riesgos latentes de esta nueva figura es que no sea un contrapeso efectivo para los posibles abusos del alcalde y, en cambio, se constituya como cómplice de la gestión de la alcaldía o como factor para agudizar un punto muerto innecesario entre la agenda del Jefe de Gobierno y el alcalde.
Por otro lado, uno de los aspectos positivos de esta Reforma es que la próxima Constitución Política de la Ciudad de México tendrá que establecer fórmulas para la distribución de los presupuestos de las demarcaciones territoriales. En este sentido, la negociación presupuestal que actualmente recae en la habilidad política de cada Delegación, ahora descansará en una fórmula preestablecida de asignación de recursos. Hoy en día, gran parte del presupuesto delegacional no encuentra justificación técnica, financiera o de eficiencia. Por ejemplo, en la gráfica 1 puede observarse el presupuesto delegacional per cápita y la equidad presupuestal entre un peso que la delegación recibe del GDF con respecto al peso que la misma delegación genera.
Las gráficas nos muestran la falta de equidad en la distribución de recursos si esta se plantea desde la perspectiva del valor agregado que genera cada delegación. Actualmente, Milpa Alta está recibiendo 15% de recursos por encima del valor agregado que aporta. Por el contrario, la demarcación Miguel Hidalgo recibe 0.01 pesos por cada peso que aporta en valor agregado.
La reforma en su justa dimensión
A pesar de que la mayoría de las Constituciones de los estados no son más que una réplica de la Constitución nacional, la Asamblea Constituyente tiene ante sí la oportunidad de innovar en la creación de una Constitución Política que avance la agenda de libertades y derechos que han caracterizado a la capital como una entidad progresista. El instrumento constitucional podría establecer canales innovadores de participación política para los ciudadanos como referendos y reglas accesibles para candidaturas independientes.
Pero incluso si se logran avances importantes, en el corto plazo este instrumento no tiene el potencial per se de modificar los problemas cotidianos de los capitalinos. La mejora en las condiciones de seguridad, movilidad, y servicios públicos, depende de acciones, gestión y política pública. El órgano constituyente sí podría sentar bases de una mayor rendición de cuentas y participación ciudadana, pero esto no será inmediato y puede verse estropeado por el reparto de cuotas entre partidos y actores políticos que no requieran entender mejor las necesidades de la ciudad y sus habitantes.
Autores: Ximena López, Mireya Moreno, Carlos De la Rosa y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editora: Lorena Becerra
[1] Porcentajes del voto para diputados por representación proporcional en las elecciones de 2015. Fuente: iedf.org.mx.
[2] Algunos ejemplos: San Juan Chamula, Chiapas: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2015/08/27/investigan-al-ayunta:miento-de-chamula-por-desvio-de-recursos-5369.html ;Guadalajara, Jalisco: http://www.informador.com.mx/jalisco/2015/608939/6/alfaro-acusa-desvio-de-recursos-del-ayuntamiento-tapatio.htm;Naucalpan de Juárez, Estado de México: http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/audios-implicarian-a-presidenta-municipal-sustituta-en-desvio-de-fondos.html ; http://mexico.cnn.com/adnpolitico/2015/08/21/david-sanchez-diputado-federal-electo-detenido-por-desvio-de-recursos, Tlalnepantla de Baz, Estado de México: http://www.lajornadadeoriente.com.mx/2015/08/14/regidores-acusan-por-desvio-de-recursos-al-presidente-municipal-de-tlanepantla/
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