El tema no es qué, sino cómo

Sociedad Civil

Adelanto del libro El acertijo de la legitimidad, del Fondo de Cultura Económica, en el que los autores plantean la necesidad de convertir a México en un país donde se cumplan las leyes. Conózcalo

“Un viaje de diez mil kilómetros empieza por un solo paso”.
Proverbio chino

En el sexenio que acaba de concluir México logró lo que parecía imposible: una transición de la monarquía al feudalismo. Aunque sarcástica, la frase resume el difícil momento que nos ha tocado vivir. En lugar de experimentar un cambio integral de régimen, una ambiciosa transformación institucional, el primer gobierno no priista de la historia moderna del país desperdició la oportunidad dorada de iniciar un cambio profundo, de gran aliento, en las estructuras políticas del país. En vez de un salto hacia adelante como esperaba la población, el país se estancó o, peor, reprodujo muchas de nuestras peores experiencias del pasado, sobre todo del siglo XIX.

Ningún país puede transitar por cambios tan profundos como los que ha experimentado México en las últimas décadas sin sufrir profundos ajustes, distorsiones y crisis. Aunque la nación ha logrado sobrevivir, es evidente que el nivel de tolerancia de la población ha llegado a su límite. La elección de 2006 y todo el conflicto que ésta suscitó evidenciaron de manera fehaciente las líneas de ruptura que caracterizan a la sociedad, particularmente en lo referente a las percepciones respecto a la ley y la legalidad. Una vez más, quedó claro que nuestras instituciones no gozan de legitimidad ni de la fuerza para hacer valer sus procedimientos. En el camino quedó en entredicho la legitimidad del gobierno y de las instituciones, clave para el desarrollo económico y la estabilidad política. La pregunta es cómo salir del callejón en que estos vicios nos han dejado.

Este libro discute los temas centrales que el país enfrenta y propone un método para crear los fundamentos políticos e institucionales que podrían permitir salir del atolladero. Aquí se resumen algunos de sus planteamientos y propuestas.

Para comenzar, México no tiene un problema de leyes, sino de legalidad. El número de leyes en el país es casi interminable. Desde la Constitución, documento que trata temas fundamentales como las garantías individuales pero también detalles precisos sobre cómo deben conducirse algunos componentes de la política educativa, laboral o económica, hasta las miles de leyes reglamentarias, hay pocos resquicios de la sociedad mexicana que no están regulados por alguna ley. Es decir, leyes no nos faltan pero muy pocas se cumplen o hacen cumplir. Este hecho obliga a preguntarnos cuál es el propósito de proponer más leyes, nuevas leyes o reformas a las existentes, cuando éstas no operan. En otras palabras, de qué sirve reformar una ley en un país en que no prevalece un Estado de derecho que obligue a su cumplimiento y le confiera legitimidad al gobierno para hacerlas cumplir.

El problema de México es de legalidad y ése es el que hay que atacar. La discusión pública se concentra en nuevas leyes y en reformas a las existentes, pero no en lo fundamental: en que éstas no gozan de legitimidad. Por ejemplo, en virtud del conflicto postelectoral del año pasado, se abogó por una nueva legislación electoral. Ciertamente, la legislación electoral, como todo en la vida, podía ser mejorada, pero los conflictos que se suscitaron a partir de la elección tuvieron menos que ver con el contenido de la ley que con la aceptación de las provisiones inherentes a la misma. Es decir, el problema no es de la ley misma, sino del poder: sus detractores no la aceptan como mecanismo para resolver una disputa por el poder, razón por la cual cualquier modificación a la ley no va a cambiar el tema de fondo.

Muchas leyes requieren cambios, ajustes o una sustitución cabal. Pero la forma como se han aprobado las leyes existentes a lo largo del tiempo frecuentemente responde menos a las necesidades del país o a un análisis serio y responsable por parte de los legisladores, que a las preferencias del presidencialismo de antaño o de los grupos de interés que han aprendido a empujar sus legislaciones favoritas sin que causen revuelo. Aunque seguramente éstas no son prácticas desconocidas incluso en países desarrollados, nuestro principal problema en este ámbito, y quizá nuestro principal problema del todo, es de legalidad.

La legalidad en México se ha vuelto una burla. Hoy, mediante la amenaza de violencia, cualquier grupo organizado de políticos, campesinos, ciudadanos o delincuentes, da igual, puede no sólo violar el orden y la legalidad, sino incluso imponerle sus preferencias y condiciones a la sociedad en su conjunto. Tal es el caso de innumerables plantones, regiones “autónomas” y zonas tomadas, como ocurrió por meses en Oaxaca o años atrás en la UNAM. La violencia y, más que eso, la amenaza de violencia, se ha convertido en el instrumento favorito para la promoción de intereses particulares. Aunque esta situación se exacerbó en los últimos años por la forma en que el gobierno del presidente Fox respondió ante el conflicto en Atenco, sus raíces se remontan a los setenta. El hecho relevante es que la legalidad ya no es vista como un bien público, es decir, como algo deseable por igual para toda la población.

Un país de reglas

De hecho, la legalidad ha perdido tanto terreno en los últimos años que la ecuación entera de la relación gobierno-legalidad-orden-convivencia-ciudadanía se ha tergiversado. El país tiene que encontrar una forma de revertir esta tendencia, porque la alternativa es el caos. Es decir, el país tiene que encontrar una manera de redefinir las reglas fundamentales de interacción ciudadana, una forma que involucre a toda la sociedad en un ejercicio que sume, conduzca a acuerdos sobre métodos y procedimientos para evitar que la impunidad siga carcomiendo a la sociedad mexicana.

Si bien la legalidad nunca fue una de las características del antiguo sistema priista, sí existía un conjunto de reglas y una habilidad y disposición para hacerlas cumplir. Esas reglas no eran democráticas ni liberales, pero sí efectivas en cuanto a la existencia de un concepto normativo y a la capacidad de hacerlas valer. Esa capacidad existía en la Presidencia, que era de donde emanaban las propias reglas. Lo que México requiere es la construcción de una capacidad institucional que replique la función que antes tenían esas reglas y su cumplimiento, pero de una manera no personalizada y caprichuda.

Es decir, lo que México necesita es convertirse en un país de reglas. La característica principal de una nación que cuenta con reglas para normar el comportamiento de sus ciudadanos es que todos saben a qué se atienen. Las reglas son conocidas, todos saben en qué consisten y todos pueden esperar una aplicación no discriminatoria de las mismas. Si las reglas se definen en un acuerdo original (algún tipo de contrato social que se convierta en un acto fundacional que comprometa a todos), el gobierno adquiere la legitimidad para hacerlas cumplir por encima de cualquier otra consideración.

Un país de reglas es lo contrario a un país de caciques, delincuentes o de impunidad flagrante. Tanto la definición de las reglas como su cumplimiento no dependen de la voluntad de un individuo o incluso de un gobierno, sino que resultan de un acto de la sociedad que, a partir de ese momento, le confiere legitimidad al gobierno. Exactamente lo contrario a lo que hemos tenido en el último siglo.

La sociedad acuerda las reglas en un ejercicio en el que se acepta de entrada que la clave de la estabilidad y la convivencia civilizada radica en la existencia de un método que todos consideran neutral para determinar quién gobernará y cómo lo hará. Los mismos procedimientos servirían para la discusión legislativa: se separa el contenido del método de decisión, de tal manera que nadie pueda disputar la neutralidad de los medios y se pueda concentrar en lo sustantivo de una legislación. En nuestro caso, se haría un ejercicio incluyente para la definición de las reglas y se responsabilizaría al poder judicial de la determinación de los casos en que se justifique el uso de la fuerza pública para que, a su vez, el ejecutivo pueda actuar. La suma de estos procesos arrojaría predictibilidad y, con ello, la confianza de la ciudadanía, bases indispensables para la legitimidad.

En suma, el país tiene que avanzar hacia una reversión completa de la lógica que, de manera perversa, se ha adueñado de las formas políticas y comportamientos de grupos sociales y políticos, además del propio gobierno. En el sentido en que Max Weber lo estableció, sólo el gobierno puede tener acceso a la violencia; más bien, el gobierno debe tener el monopolio de la violencia. El gobierno mexicano tiene que recobrar esa capacidad. El uso de la violencia por cualquier otro actor debe tener consecuencias. En la actualidad, el gobierno mexicano, al igual que toda la población, vive temeroso de recurrir a la fuerza pública, las policías, por la experiencia acumulada a lo largo de los años de su falta de profesionalismo y los costos asociados a su mal desempeño.

Claramente, la solución a este problema específico tiene que consistir en la formación de fuerzas policiacas modernas y profesionales que no incurran en esos errores y costos. Pero como se argumenta en este libro, la existencia de fuerzas policiacas modernas, a todos niveles de gobierno, es una condición necesaria para el desarrollo político e institucional del país, pero no es suficiente. La única manera de lograr ese desarrollo es recuperando la legitimidad de las instituciones, y eso va a requerir un acuerdo político de esencia. Un acuerdo sobre las reglas básicas del juego, reglas sin las cuales el país no tiene salida porque la alternativa es el caos y la impunidad que lo nutre.

Luis Rubio y Edna Jaimes

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