El presupuesto, decía Schumpeter, es “el Estado desnudo de toda pretensión ideológica”. Fiel a ese principio, en México los presupuestos públicos sirven a intereses privados. Sólo un nuevo pacto fiscal federal corregiría eso.
Los presupuestos de hoy ya no son como los de antes. Hasta mediados de los noventa, el gobierno federal decidía cómo recaudar y cómo distribuir y gastar los fondos públicos. Hoy en día, la recaudación sigue siendo esencialmente federal, pero el gasto corre principalmente a cargo de los estados y municipios, creando incentivos perversos y, potencialmente, precipitando una crisis de corte europeo.
EL corazón de la crisis europea yace en un problema fundamental que Alexander Hamilton ya había anticipado hace 200 años: se puede tener una alianza entre entidades soberanas o se puede tener un gobierno que gobierna a los ciudadanos de esas entidades soberanas. Lo que no se puede tener, decía el primer secretario de finanzas de la entonces naciente unión americana, es el “monstruo de un gobierno de gobiernos”. En términos financieros este modelo implica que no existe un mecanismo interconstruido que provea los fondos para pagar las deudas en que esos gobiernos incurran.
En Europa cada país tiene su gobierno que recauda y gasta, pero la moneda es común a 17 naciones disímbolas. Cada país ha conducido sus asuntos como mejor lo entiende. Así, mientras que Alemania elevó sus niveles de productividad de manera dramática en la última década, Italia se rezagó. En un mundo de monedas independientes, Italia habría acabado devaluando su moneda para compensar esas diferencias. Sin embargo, gracias a la existencia de la moneda común, Italia no puede resolver su situación mediante una devaluación. Además, por una decisión del BIS (banco de bancos centrales), todas las deudas de los países del euro se consideraron soberanas (garantizadas por sus gobiernos) y, por lo tanto, sin riesgo. Esta decisión, más política que económica, llevó a que los bancos europeos prestaran alegremente sin construir reservas en caso de alguien no les pagara.
¿Se parece esa situación a la nuestra? Los usos y mal usos de los fondos públicos son legendarios. En México a nadie le sorprende que un gobernador utilice el dinero del erario para promover su imagen o que los fondos públicos se dispendien sin rubor. Aunque los gobernadores no pueden imprimir sus propios billetes, experiencias como la de Coahuila muestran que a través del engaño y la manipulación de la información, un gobierno estatal puede endeudarse sin límite.
El uso y distribución de los fondos públicos es por demás serio. Para comenzar, quizá una de las principales razones por las cuales el gasto público en México tiene muy poca capacidad de estimular el crecimiento económico se remite a nuestro peculiar sistema fiscal.
La federación recauda y los estados gastan. Dado el poder político que han acumulado los gobernadores en años recientes, su gasto es intocable y, para todo fin práctico, no le rinden cuentas a nadie. Desde una perspectiva económica, muchos, quizá la mayoría de sus proyectos, tienen poco impacto económico porque su lógica es frecuentemente más política y electoral que económica. Claro que construyen caminos y otros servicios, pero no necesariamente los que mayor impacto económico generan.
Sin afán de proponer volver al sistema centralizado de los 50 y 60, es importante entender las diferencias. En aquella época el secretario de Hacienda tenía enormes “bolsas” de dinero que dedicaba a proyectos de desarrollo. Con un pequeño ejército de economistas, evaluaba el costo-beneficio de cada proyecto para determinar el mayor impacto multiplicador. De esta forma, un año se dedicaban esas bolsas a la electrificación del sureste y otro a construir Cancún o la carretera a Querétaro. El punto es que el objetivo medular era lograr una elevada tasa de crecimiento económico.
La lógica de los gobernadores en la actualidad es muy distinta. Ante todo, ellos se conciben como futuros presidentes y ven al gasto como instrumento de promoción personal. En segundo lugar, aún aquellos que son más modestos en sus pretensiones personales, pocos tienen el equipo con la capacidad analítica para determinar el uso más benigno del gasto. Además, no es lo mismo la “bolsa” agregada a nivel federal que 32 presupuestos dispersos.
A todo esto hay que sumarle el “elemento europeo”: los gobernadores no recaudan, sólo gastan. Esto es muy conveniente para ellos, pero aterrador para la ciudadanía y para el crecimiento de la economía. Ese esquema le niega a la ciudadanía el derecho a increpar al gobernante: su facultad para exigirle rendición de cuentas. Al gobernador le encanta que el dinero se recaude lejos y con eso no tiene que explicarle nada a la ciudadanía local. Pero la consecuencia es un muy pobre desempeño económico.
Viendo hacia adelante, una de las principales prioridades tendrá que ser la redefinir la estructura fiscal del país. El fenómeno tiene muchas aristas y no se puede resolver una sin afectar a las otras. En la actualidad, una parte significativa del presupuesto federal se financia con fondos provenientes del petróleo, mismos que se acaban gastando en los estados sin control o planeación alguna. La ciudadanía no quiere pagar más impuestos, al menos en parte porque sabe bien cómo se gastan esos fondos.
Inevitablemente, si queremos recuperar la capacidad de crecimiento, tendremos que construir una nueva estructura fiscal que empate la recaudación con el gasto tanto a nivel federal como estatal. El gobierno federal tendrá que liberar recursos significativos a Pemex para el crecimiento de esa empresa y los gobiernos estatales y municipales tendrán que recaudar a nivel local, sobre todo impuestos prediales. Cambiar las reglas del juego exigirá un enorme capital político…
Al mismo tiempo, por el lado de la recaudación, cambios como esos sólo serán posibles en la medida en que la ciudadanía observe una nueva relación de poder con sus gobernantes a todos niveles. En esta era es imposible una mayor recaudación sin mejorar el uso del dinero y la entrega responsable de cuentas sobre el mismo. Ese es el acertijo de nuestra realidad fiscal en la actualidad.
El poder en la sociedad mexicana se ha descentralizado de una manera tal que ha generado más capacidad de veto que oportunidades creativas. La solución no reside en una imposible recentralización del poder sino en un nuevo equilibrio federal: un nuevo arreglo político entre la federación y los estados y municipios que incorpore reglas e incentivos para que el dinero público se aboque a un solo objetivo: generar mayor crecimiento económico.
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