En toda discusión en temas de política pública la pregunta elemental es: ¿cuál es el objetivo? El objetivo determina la estrategia a ser perseguida y los componentes estructurales que la integrarían. En el caso del sistema financiero no hay un solo modelo para organizarlo ni una sola estructura que sea idónea: en esta materia, cada país tiene características distintas que son producto de diseño, historia, herencia y cultura. Observando nuestra historia reciente, lo que hoy existe en el sector financiero mexicano es producto de decisiones conscientes en cuatro momentos clave: la consolidación de la banca múltiple, la expropiación de los bancos en 1982, la privatización al inicio de los noventa y el rescate y sus consecuencias al final de esa década. Aunque es posible elucubrar sobre el modelo ideal de sistema que sería deseable tener, la historia determina su realidad estructural actual.
El sistema financiero fue cobrando forma a lo largo del siglo XX y fue clave en lograr elevadas tasas de crecimiento sobre todo a lo largo del periodo de desarrollo estabilizador, en buena medida gracias a su activo involucramiento en el financiamiento del sector manufacturero. La expropiación de los bancos modificó la naturaleza del sistema, no sólo por el hecho de que los bancos en manos gubernamentales siguieron una lógica distinta, sino porque el periodo inflacionario que coincidió con la propiedad gubernamental y el elevado déficit público determinaron que los bancos se abocaran esencialmente al financiamiento de la deuda pública. Para cuando los bancos se privatizan, al inicio de los noventa, la autoridad regulatoria se había desdibujado, el sistema financiero ya no estaba dedicado al otorgamiento de crédito al sector productivo, buena parte del conocimiento crediticio había desaparecido y la forma en que se llevó a cabo la privatización generó un incentivo al otorgamiento de crédito a los acreedores más riesgosos.
Una discusión sensata sobre la naturaleza del sistema financiero en la actualidad no puede ignorar la historia, los errores que se cometieron en el proceso o las consecuencias de las decisiones que sucesivas autoridades fueron tomando. No obstante la importancia de lo anterior, la discusión sobre el sistema financiero tiende a concentrarse más sobre los deseos (o modelos preconcebidos) de quienes discuten que sobre la realidad de las estructuras actuales y a favorecer consideraciones ideológicas (sobre todo patrioteras) más que las relevantes, como la más elemental de cuál debe ser su función y si éste cumple su cometido (y dónde yace la responsabilidad). En vez de esto, la discusión tiende a mezclar temas de funcionalidad con los de nacionalidad, propiedad con los de rentabilidad, dispersión con los de escala y eficiencia con los de control.
De entrada, me parece evidente que lo único importante de un sistema bancario es que se canalice e intermedie el dinero de la población hacia el otorgamiento de crédito para el funcionamiento de la economía con las debidas salvaguardas. Según el Banco de México, “el sistema financiero procura la asignación eficiente de recursos entre ahorradores y demandantes de crédito. Un sistema financiero sano requiere, entre otros, de intermediarios eficaces y solventes, de mercados eficientes y completos, y de un marco legal que establezca claramente los derechos y obligaciones de las partes involucradas”. Todo el resto es secundario. En este sentido, la propiedad de los bancos y otros agentes financieros es mucho menos importante que lo que los técnicos llaman la “organización industrial”, es decir, la forma en que los agentes compiten por sus clientes, para otorgar crédito y prestar servicios y para hacer funcionar al sistema financiero.
Por “organización industrial” quiero decir la forma en que está estructurado el mercado en este sector, es decir, las regulaciones e incentivos que establecen el contexto dentro del cual operan los bancos. También aquí la historia es importante en dos sentidos: por una parte, las leyes y regulaciones que norman y emanan de los organismos de supervisión y regulación del sistema financiero (sobre todo la CNBV y el Banco de México, además de la SHCP) surgieron de la crisis bancaria de 1995 y enfatizan el riesgo y la seguridad: la protección del ahorro del público. El marco normativo y regulatorio de facto incentiva prácticas crediticias conservadoras, castiga créditos considerados riesgosos y favorece un entorno de seguridad para los recursos captados por los bancos del público ahorrador. Pero el otro lado de la ecuación también es fundamental: la debilidad de la protección jurídica de que goza un acreedor, que también se evidenció con la crisis de 1995 y que generó poderosos movimientos de no pago, constituye un acusado incentivo para que los bancos sean todavía más reacios a asumir riesgos. Es decir, los bancos tienen todo el incentivo para ser extraordinariamente cautos en el otorgamiento de crédito, lo que les ha llevado a concentrarse en el mercado de consumo. Si se quiere modificar el patrón de otorgamiento del crédito habría que cambiar el entorno regulatorio respectivo.
De igual forma, las regulaciones han llevado a que la autoridad se concentre menos en crear mercados competitivos que en controlar a las instituciones y más en penalizar sus desviaciones por la vía administrativa que en obligar a que la competencia disminuya precios y costos. El mejor ejemplo de lo anterior es el de las comisiones que cobran los bancos por diversos servicios y que constituyen una parte muy significativa de sus ingresos. En lugar de que la regulación promueva la competencia entre las instituciones para que éstas disminuyan las tasas activas o reduzcan las comisiones, incentiva un actuar colectivo -como cartel- por parte de los bancos frente a la autoridad. Temas como el de las comisiones, por ejemplo, tienden a traducirse en negociaciones políticas entre la AMB y la autoridad bancaria. En una estructura competitiva, los bancos estarían disputándose a los clientes por medio de mejores servicios y menores precios.
El argumento de que el sistema financiero estaría mejor en manos de accionistas mexicanos es una quimera. La propiedad nada tiene que ver con la estructura del mercado ni con la efectividad de la autoridad. No hay una sola instancia de incumplimiento por parte de una entidad financiera o bancaria que sea resultado del hecho de que ésta es propiedad de extranjeros. Desde luego, hay muchos argumentos legítimos respecto a los beneficios de una mayor presencia de accionistas mexicanos en las instituciones financieras, pero éstos nada tienen que ver con la solidez del sistema o con las prácticas que lo caracterizan.
Como cualquier agente económico (o persona), una entidad financiera responde ante las regulaciones e incentivos que conforman su entorno legal, financiero y político. Mientras ese entorno reduzca la competencia, incentive un proceder conservador en materia crediticia y fomente un comportamiento corporativista de los involucrados, eso es lo que arrojará el sistema. Atribuir el desempeño de los bancos a la naturaleza de sus propietarios, implica ignorar la historia, la lógica de la regulación y, en muchos casos, evadir responsabilidad.
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