Con la promulgación de la reforma energética, el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto concluyó la primera etapa de su proyecto de gobierno. El conjunto de reformas que se llevaron a cabo, cada una con sus características y algunas siendo más trascendentes que otras, crea una plataforma legal radicalmente distinta a la que existía antes de iniciar su mandato. Quizá no sea exagerada la afirmación que algunos de sus críticos de izquierda le endilgan: que cambió la esencia de la constitución de 1917.
Correcta o no, la apreciación tiene mérito al menos en cuanto a que dos de las reformas constituyen modificaciones fundamentales del marco legal previamente existente y, en el caso de la energía, la reforma entraña el fin de la vaca sagrada más querida del viejo sistema: el monopolio petrolero en manos del Estado.
Cerrada la primera etapa, vale la pena reflexionar sobre el qué, los porqués y el cómo de las reformas, para evaluar el potencial transformador no de las leyes sino de lo que realmente importa: la realidad. A final de cuentas, México tiene leyes y reglamentos para todo pero muy pocos de ellos se aplican en la realidad. El hecho de que se modifique la ley no implica que ha cambiado la vida cotidiana, las prácticas empresariales o las reglas del juego políticas.
Primero el por qué. La noción de que, para poder volver a crecer a tasas elevadas, la economía debía ser reformada, ha gozado de una amplia aceptación desde hace por lo menos veinte años. Aunque en ese periodo hubo menos acuerdo respecto al contenido que debían tener esas reformas de lo que la retórica política y académica sugería, había un vasto consenso sobre la necesidad de reformar. De hecho, ese consenso era tan amplio que el vehículo empleado para avanzar las reformas, el llamado Pacto por México, fue iniciativa del PRD.
Desde tiempo antes de ser formalmente ungido candidato, Enrique Peña Nieto había hecho clara su convicción de la necesidad de llevar a cabo reformas. A cerca de dos años de iniciado su periodo presidencial, no me queda duda alguna de su convicción política sobre la importancia de reformar, pero me es menos claro que tenga la misma convicción y claridad respecto a las implicaciones de las reformas: a los cambios que éstas entrañan y que, de implementarse a cabalidad, implicarían vastas afectaciones de intereses encumbrados, muchos de ellos parte integral de la coalición priista tradicional.
La primera etapa de las reformas, en el plano constitucional, avanzó sin mayor disputa. En la mayoría participaron los tres principales partidos, en otras sólo dos de ellos, pero ninguna fue motivo de mayor confrontación política entre los partidos. El PRD objetó la reforma constitucional en materia energética pero, a juzgar por la falta de movilización callejera, es posible que se tratara de una forma de evitar un rompimiento interno más que una protesta sustentada en principios fundamentales. La única reforma constitucional que fue, y sigue siendo, conflictiva, fue la educativa, donde el sindicato disidente, la CNTE, sigue movilizando en contra. Significativo para quien intenta anticipar futuros posibles, el gobierno ha hecho hasta lo indecible por neutralizar esa reforma para no atizar un mayor conflicto.
Las disputas afloraron, como era de esperarse, una vez que se pasó del plano abstracto y hasta etéreo, típico del lenguaje constitucional, a las leyes reglamentarias. Ahí los intereses directamente afectados, quienes esperan beneficiarse y quienes intentan echar para atrás la esencia de las reformas, participaron con singular intensidad. En la ley de telecomunicaciones se pudo observar la competencia entre los factótums del sector –Telmex y Televisa- y la forma en que los políticos hicieron alianzas a favor o en contra de estas empresas.
En el caso de la energía fueron muchas las viñetas relevantes, pero dos son especialmente reveladoras: por un lado, el sindicato de PEMEX hizo valer su peso al final del proceso, sobre todo en materia de prebendas y pensiones. Por otro lado, el PRD, que no participó en la reforma constitucional, se concentró en revertir todo lo posible de aquella en la ley reglamentaria. No es que su impulso careciera de apoyo o simpatizantes en el gobierno o en el PRI, pero la ley reglamentaria es infinitamente menos ambiciosa y atractiva para potenciales inversionistas del exterior que lo que parecía prometer la reforma constitucional.
Al final del día, PEMEX seguirá siendo el factótum de la industria petrolera y, con la excepción de áreas en que la entidad no cuenta con capacidad, experiencia o tecnología, es de esperarse que la mayor parte de la inversión privada que se materialice será en la forma de contratos con el otrora monopolio petrolero.
No me queda duda que, al menos en el mediano plazo, el verdadero impacto de la reforma energética, quizá la más importante de todas, será en cuanto a que se liberaliza el comercio internacional de petrolíferos y energéticos, lo que permitirá acceder a gas barato proveniente de Estados Unidos y de otros insumos antes vedados al sector privado mexicano. El potencial que este cambio ofrece es inmenso y, no menos importante, de muy rápida materialización.
¿Qué se puede anticipar de estas reformas viendo hacia el futuro? El gran activo del presidente Peña ha sido su extraordinaria capacidad de operación política. La evidencia es contundente en su habilidad para emplear todos los recursos –desde torcer brazos hasta comprar votos, pasando por intercambios de apoyos legislativos- con el fin de sacar adelante su agenda.
Es irónico que fue el PRI el partido que sacó adelante reformas, muchas de ellas de espíritu muy panista, pero que el PAN fue incapaz de sacar durante su tiempo. Por otro lado, es paradójico que a pesar de que el PAN estuvo doce años en la presidencia, la estructura de la vieja presidencia priista siguió intacta, haciendo posible que un presidente con mayor destreza política la convirtiera de la máquina de control que antes fue. En contraste con la transición española, en que hubo un cambio integral del régimen político, en México el viejo sistema priista sigue vivo y en franco proceso de reconstrucción.
El futuro va a depender de dos factores: por un lado, la capacidad de ejecución que demuestre el gobierno, proceso mucho más descentralizado que lo visto hasta hoy. Por otro lado, la disposición –y capacidad- de afectar intereses que son los beneficiarios del viejo orden. Lo primero implica fundamentalmente procesos técnicos, reorganizaciones, modificación de reglamentos, etcétera. Lo segundo constituye un proceso político –potencialmente muy conflictivo- de negociación, imposición, control y eliminación de privilegios en ámbitos tan diversos, en el caso de PEMEX, como el sindicato, las mafias de ingenieros, los contratistas, los políticos que viven de favores y, no menos importante, el propio gobierno federal que se ha vuelto adicto a la renta petrolera. El potencial de conflicto e incluso violencia no es pequeño.
El proceso formal de reforma ha concluido. Ahora comienza la verdadera disputa: la de los intereses reales. Esa es la que marcará la historia.
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