Mireya Moreno y Carlos de la Rosa
La preocupación sobre la corrupción y el abuso de la fuerza por parte de los agentes encargados de la prevención del delito y el control social es una característica común en todos los países. A las corporaciones policiales se les otorga un gran poder consistente en la posibilidad de hacer uso de la coerción, la facultad de decidir cuándo y cómo detener y entrevistar a individuos e incluso la posibilidad de tomar decisiones –bajo ciertas circunstancias- sobre la integridad de las personas[1]. En el caso de México casos como los ocurridos hace más de un año en Iguala han evidenciado los riesgos de las flaquezas en las corporaciones policiales. Al respecto, la discusión pública y las iniciativas legislativas en México han centrado el debate en torno a cómo regular el comportamiento de la policía desde una redefinición de la jerarquía y estructura cuando es posible que la respuesta no necesariamente ni únicamente esté ahí.
La idea de reestructurar la cadena de mano de las corporaciones policiales se estableció en la agenda pública por primera vez durante el mandato del Presidente Felipe Calderón, cuando en octubre de 2010[2] se presentó una iniciativa que proponía introducir un Mando Único Policial Estatal subsidiario o flexible[3]. Esta posibilidad ha estado latente desde entonces, pero no fue sino hasta diciembre de 2014, a partir de la iniciativa presentada por el Presidente Enrique Peña Nieto, que la idea recobro relevancia en la discusión pública. La iniciativa del Ejecutivo Federal contempló la fusión de las policías municipales en las estatales con el objetivo de crear solo 32 corporaciones policiales para reemplazar las más de 1800 que existen actualmente. Además en fechas recientes, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO)[4] ha manifestado su apoyo para la aprobación de una reforma constitucional que haría viable la obligatoriedad del Mando Único Estatal Policial.
A la par se han presentado tres iniciativas más. La primera, por el Partido Acción Nacional plantea conservar a las instituciones policías de los tres órdenes de gobierno creando mecanismos para su fortalecimiento[5], la segunda -presentada por el Partido de la Revolución Democrática- contempla el control estatal de las policías únicamente en los casos en los cuales el municipio no puede asegurar condiciones mínimas[6], y una tercera elaborada por el Partido del Trabajo se limita a buscar el fortalecimiento de las corporaciones municipales mediante una mayor asignación de recursos y mejores condiciones para el desarrollo policial[7] . Si bien aún no hay acuerdos sobre el modelo que se seleccione para reestructurar el mando policial, al menos existe un punto de coincidencia de todos los actores políticos: la necesidad del fortalecimiento de estas instituciones.
La idea de la policía estatal única está basada en la premisa de que las policías estatales funcionan mejor que las municipales. Esto no es necesariamente cierto, como apunta Alejandro Hope 55% de los 38,698 policías que han sido dados de baja por ser considerados “no aptos” pertenecían a corporaciones estatales[8]. Además, la percepción que la ciudadanía tiene sobre la policía estatal tampoco es mucho mejor que la municipal; mientras 66% de los mexicanos considera a las policías municipales corruptas, 62% piensa lo mismo de las estatales.[9] En este sentido, si bien la discusión sobre el fortalecimiento policial se ha centrado en su estructura orgánica y el ejercicio del mando único, quizá sea necesario destacar que la reforma policial –para lograr los cambios deseados- debe ser mucho más ambiciosa.
En consideración de las facultades de la policía es razonable exigir que sus funciones se ejerzan en un marco de supervisión y control estricto. Por ello, es comprensible que muchos supongan que la solución a este dilema pase por eliminar el mando fragmentado que opera actualmente y optar por una centralización en la toma de decisiones. Sin embargo, la postura que apuesta únicamente por el control y la supervisión ignora que la labor policial requiere –en muchos casos- de un ejercicio de la discrecionalidad que simplemente no puede supervisarse[10]. Por ello, a nivel internacional la tendencia ha sido reducir la jerarquía, descentralizar y conceder a los policías más autonomía en la toma de decisiones; básicamente, confiar en su profesionalismo[11].
Sin embargo, lo anterior no puede darse sin que antes se establezcan mecanismos que realmente garanticen una mejor selección y formación de policías, y que además se les otorguen instrumentos de apoyo para poder llevar a cabo una mejor toma de decisiones. Derivado de la reforma constitucional de 2008, y con la entrada en vigor de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), se establecieron los mecanismos para garantizar el desarrollo policial en los tres órdenes de gobierno[12]. No obstante, la implementación de dichos mecanismos no ha alcanzado todos los objetivos deseados; de acuerdo con Causa en Común A.C. el promedio nacional en materia de desarrollo policial en 2015 fue de 6.1 de 10 –aún muy lejos del ideal[13].
Supervisar las actividades y conducta de las policías es una tarea complicada con independencia de su adscripción federal, estatal o municipal. Por ello, la cuestión de fondo es cómo las instituciones pueden garantizar un mayor respeto de la norma por parte de sus operadores en condiciones tan diversas y complejas como las mexicanas. No podemos seguir apostando exclusivamente al control externo sobre el desempeño de las policías. Como señala Tom R. Tyler, el enfoque basado en incentivos y sanciones sí funciona pero no siempre y no es suficiente; además, requiere de una gran cantidad de recursos para monitorear y, aun así, si no se garantiza una sanción para toda conducta reprobable su efecto disuasivo se ve mermado[14].
En este contexto, la coyuntura actual que plantea la necesidad de una reforma a la policía en el país debería ampliar sus alcances para fortalecer un enfoque autorregulatorio. El enfoque autorregulatorio representa una alternativa para lograr el respeto a las normas por los policías, ya que se enfoca en lograr que este respeto se produzca por motivaciones intrínsecas[15]. En este sentido, la autorregulación aparenta ser la apuesta adecuada porque contribuye a guiar la conducta de los policías incluso cuando no están siendo supervisados.
¿Cómo logramos la autorregulación? ¿Qué motiva a un policía a cumplir con las normas? Aunque en México es un tópico poco estudiado, en el ámbito internacional una serie de estudios empíricos han demostrado que es más probable que los empleados –en este caso, los policías- consideren legítimas las normas de su organización y las cumplan si perciben que la institución ejerce su autoridad mediante procedimientos justos. De acuerdo a una entrevista realizada a policías estatales y municipales en México 5 de cada 10 policías consideran que su superior inmediato es injusto y 6 de cada 10 lo considera autoritario o muy autoritario[16].
Como lo ha evidenciado Tom R. Tyler por medio de encuestas a policías federales y municipales en los Estados Unidos, un entorno organizativo caracterizado por procedimientos justos implica una vinculación entre el policía y la institución lo cual deriva en conductas deseables y actitudes positivas hacia su institución[17]. Aquellos policías que afirmaron experimentar un trato digno, recibido capacitación, respeto y preocupación por su bienestar por parte de sus directivos, calificaban los procesos de sus instituciones como justos. Aún más cuando además percibían que la toma de decisiones dentro de la institución se producía de forma imparcial. ¿Qué nos dirían al respecto el 60% de los policías estatales que ganan 9 mil pesos o menos al mes[18]? ¿A cuántos se les garantizan los insumos básicos no para desempeñar sus funciones operativas sino para asegurarse una vida digna para ellos y sus familiares? ¿Cuántos pueden asegurar que su crecimiento profesional estará vinculado a factores neutrales y no políticos?
Antes de tomar una decisión sobre la pertenencia o no del mando único, es fundamental conocer la respuesta a estas interrogantes. Es decir, realizar un diagnóstico que más allá de sólo números nos permita conocer cuáles son las motivaciones y situación real de las policías en México. Si continuamos haciendo modificaciones legales y estructurales que no atiendan a necesidades reales y sigan sin tomar en cuenta a quienes deberán aplicarlas, será como sembrar en terreno infértil. Un auténtico fortalecimiento policial debe contemplar las necesidades de los individuos que integran las corporaciones; solo de esta manera podremos asegurar que la inversión de recursos tenga el impacto deseado: contar con corporaciones policiales fortalecidas y que se conduzcan bajo los más altos estándares de respeto a los derechos humanos.
[1] Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
[2] La iniciativa se encuentra disponible en:
http://calderon.presidencia.gob.mx/documentos/iniciativas/Mando-unico-policial.pdf
[3] En dicha iniciativa se proponía concentrar todos los mandos de las corporaciones policiales en el Gobernador de cada Estado, pero dando la posibilidad a los municipios de conservar sus cuerpos de seguridad cuando los policías estuvieran certificados y cumplieran con las condiciones objetivas de desarrollo institucional.
[4] La CONAGO también propuso el Mando Único Estatal a la Junta de Coordinación Política del Senado de la Republica, sin embargo el documento no se encuentra disponible para su consulta.
[5] Disponible en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=58914
[6] Disponible en; http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=60404
[7] Disponible en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=60503
[8] http://www.eldailypost.com/news/2015/06/why-single-state-police-forces-are-a-bad-idea/
[9] Ídem
[10] Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
[11] Ídem
[12] De acuerdo a la LGSNSP el desarrollo policial comprende “los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los Integrantes de las Instituciones Policiales y tiene por objeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia”
[13] De acuerdo al Programa de Acompañamiento Ciudadano al Desarrollo Policial 2015, disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2015/08/Sem%C3%A1foro-Nacional.F.pdf
[14] Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
[15] Es decir, es decir, que la obediencia a las normas se origina por el deseo interno del individuo y no exclusivamente por motivaciones externas en la forma de incentivos y amenazas.
[16]¿Qué piensa la policía 2015? Disponible en: http://causaencomun.org.mx/wp-content/uploads/2015/08/Encuesta.pdf
[17] Tyler, T. R. (2014). La Obediencia del Derecho (Carlos Morales de Setién Ravina, Trad.). Colombia: Nuevo Pensamiento Jurídico.
[18] http://www.eldailypost.com/news/2015/06/why-single-state-police-forces-are-a-bad-idea/
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