El pasado primero de diciembre, el Senado de la República aprobó el dictamen de la Ley de Transición Energética (LTE), que establece un marco jurídico para que México pueda aprovechar el uso de electricidad a partir de fuentes limpias. La aprobación de la LTE es un paso acertado ya que establece la reglamentación y ruta crítica para reducir emisiones contaminantes y crecer de manera sustentable. Sin embargo, la poca voluntad política, el rezago del país en materia de energías renovables, y la alta dependencia en combustibles fósiles, son obstáculos que ponen en riesgo una verdadera transición energética.
El retraso de las energías renovables
A pesar de que México enfrenta la amenaza del cambio climático –que tiene su principal origen en la quema de combustibles fósiles y que ha representado pérdidas calculadas de más de 285,350 millones pesos en los últimos quince años- el panorama de las energías renovables no es para nada alentador.[1] La dependencia en la producción de electricidad por medio de fuentes fósiles, ya sea por medio de producción de ciclos combinados, ciclos de combustión interna o duales, ha obstaculizado la diversificación de la matriz eléctrica de nuestro país. Como demuestra la Gráfica 1, la generación eléctrica por fuentes limpias en los últimos años ha sido menor al 20%. La participación de las energías renovables en la canasta energética mexicana no ha aumentado lo suficiente en relación a las metas establecidas por el gobierno federal. De acuerdo con cifras de la SENER, en 2013 el porcentaje de generación eléctrica mediante energías renovables únicamente se cumplió para las minihidráulicas, la biomasa y el biogás.[2]
Gráfica 1. Generación de electricidad por medio de energías renovables
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Energética de la SENER.
El retraso en el desarrollo de fuentes de energía limpias de nuestro país se debe en gran parte al nulo compromiso del gobierno por impulsar este sector. La falta de voluntad política del gobierno de Peña es evidente si recordamos que México fue uno de los países que no incluyó compromisos de energías renovables ante la Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en Paris. Además, el gobierno de Peña congeló la discusión y el avance de la LTE por más de dos años y- a pesar de que el Ejecutivo hubiera deseado contar con la promulgación de la LTE previo a la reunión de la COP 21- fue incapaz de conseguir su aprobación antes de la COP 21. Asimismo, se corre el riesgo de que la aprobación del dictamen por parte de la Cámara de Diputados, quede pendiente (una vez más) para próximo periodo legislativo.
El potencial de las energías renovables en México
La discusión de la minuta en el Senado estuvo acompañada de la publicación de una serie de desplegados de la iniciativa privada, particularmente del acero (CANACERO). El objetivo de los acereros era bloquear el avance de la Ley, reclamando que los compromisos de participación mínima de generación de electricidad por energías limpias que establece la Ley, – que son del 25% en 2018, el 30% en 2021 y el 35% en 2024 – son demasiado ambiciosos. Estos grupos sostienen que dichas metas son demasiado elevadas considerando que México solamente contribuye en un 1.6% a las emisiones mundiales, mientras países como Estados Unidos y China son los mayores contaminantes. La inconformidad de ciertas cámaras industriales y, en particular, del sector acerero, eran de esperarse ya que la minuta original de la LTE ponía en riesgo inversiones millonarias en la generación eléctrica con base en ciclos combinados, que operan con gas natural. Si el proyecto original de la LTE se hubiera aprobado sin las modificaciones de último momento, esto hubiera acarreado costos a la generación de energía con base en ciclos combinados, y por ende, hubiera representado una pérdida en las utilidades de la industria acerera. No obstante, el argumento que plantean los acereros sobre los aumentos de costos de la energía eléctrica, y la reducción de la competitividad del sector productivo, es limitado pues no considera el potencial de las energías renovables en términos de inversión y crecimiento económico.
Si bien es cierto que hay empresas que se ven amenazadas, también es cierto que en general los efectos parecen ser positivos. La LTE beneficia el crecimiento del Producto Interno Bruto del país, ya que se estima que para 2029, la derrama económica ascienda a 45 mil millones de dólares con 180 mil empleos generados. El potencial y atractivo de México en materia de energías renovables es innegable. Esto se debe a los altos niveles de insolación en un 70% del territorio nacional; alta intensidad de vientos en áreas como el Istmo de Tehuantepec; alto potencial geotérmico (4º lugar a nivel mundial); alto potencial en plantas minihidráulicas en ciertas regiones; y, grandes volúmenes de esquilmos agrícolas. De acuerdo con cifras oficiales, el potencial de crecimiento de estas industrias es aún grande, ya que del potencial estimado que México tendría para 2020, sólo se aprovecha en la actualidad: 5% en eólica, 10% en geotérmica, 2% en minihidráulica, 0.25% en fotovoltaica y 1% en biomasa (ver Gráfica 2).[3] Asimismo, es importante resaltar como la energía eólica y la solar fotovoltaica son particularmente atractivas a la inversión no solo por la disponibilidad de los recursos en el país, sino también porque sus costos presentan una tendencia a la baja.
Gráfica 2. Potencial en energías renovables de México
Fuente: Elaboración propia con datos de la SENER
Riesgos de la implementación
Si bien la aprobación de la LTE es un acierto por parte del Senado, el verdadero riesgo de esta ley (como el resto de la Reforma Energética) estará en su implementación. En primer lugar, la discrecionalidad de la definición de energías limpias, representa uno de los principales obstáculos de la LTE. Uno de los cambios más preocupantes que se hicieron a la minuta dentro del Senado – y que fue resultado de la presión de la industria acerera- es que se sustituyó el término “energías renovables” por “energías limpias”. Esto con el fin de que pudieran entrar empresas que utilizan el gas natural– a pesar de que éste es una fuente fósil. No obstante, en última instancia, la SEMARNAT será la que decida si cierta fuente energética puede ser considerada como limpia, y por ende, exentarla de las multas y costos adicionales que plantea la ley. La ambigüedad de la ley y la discrecionalidad que se le otorga a la SEMARNAT no son menores ya que esto definirá el alcance de la transición. La definición de energías limpias determinará si la generación eléctrica podrá diversificarse hacia fuentes verdaderamente limpias, o si la LTE representa una mera simulación.
En segundo lugar, uno de los retos más importantes será la correcta implementación de figuras como los Certificados de Energía Limpia (CELs), que son un instrumento de mercado para diversificar de manera más rápida la oferta de energía eléctrica a partir de fuentes renovables o limpias. Los CELs son una manera de hacer más rentable las tecnologías limpias y penalizar marginalmente a las plantas de generación de contaminantes. A grandes rasgos el mercado de CELs funciona de la siguiente manera: el Estado establece un porcentaje mínimo de generación de energía a partir de fuentes limpias cada año, el cual debe ser cubierto por generadores o distribuidores. De este modo, si los generadores o distribuidores no lo cubren, deben comprar el número de Certificados que les permita cumplir con tal obligación. De no hacerlo, el productor o el distribuidor (según se especifique en el mercado) deberá pagar la multa que impondrá la autoridad, la cual representará el precio máximo de los certificados.
Dado lo anterior, las plantas de energías renovables pueden obtener mayores recursos al vender dos bienes: la electricidad que generan y los CELs. La experiencia de países como Gran Bretaña con este tipo de instrumentos muestra como la implementación de estas figuras va más allá de lo estipulado por la ley. Para que el mercado de CELs funcione de forma óptima, es necesario contar con un mercado transparente, que sea capaz de evitar la doble venta de un mismo CEL. Además se debe blindar al mercado de la corrupción y se debe de contar con prácticas de transparencia lo suficientemente sólidas para dar seguimiento a los contratos.
Por último, la Ley contempla la creación de los “Fondos para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de Energía”, los cuales se constituirán con fondos públicos y privados, nacionales e internacionales, cuya función será financiar proyectos que contribuyan a alcanzar las metas de energías limpias. Si bien la constitución de estos modelos de financiamiento es acertada, es necesario apuntar la falta de claridad en los criterios y la transparencia que se utilizará para la administración de los fondos. De acuerdo a la LTE, inclusive el nuevo Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias (INEEL) podrá acceder a estos recursos para “aplicaciones específicas”, sin especificar claramente el concepto o requerimientos en el texto. Es decir, la discrecionalidad en la asignación de los fondos y la falta de claridad de los proyectos que serán prioritarios para acceder a esta fuente de financiamiento, quedará sujeta a la voluntad del gobierno y puede resultar en una inversión poco acertada.
En conclusión, no es la primera vez que México se plantea transitar a una matriz energética diversificada y con un menor contenido de combustibles fósiles. A pesar de que la aprobación de la LTE en el Senado es un paso importante hacia el desarrollo sustentable del país, su alcance y efectividad se pueden ver mermados. La falta de compromiso del gobierno por consolidar la agenda de energías renovables del país, y el deseo por mantener control y discrecionalidad sobre los procesos para complacer a ciertos grupos de interés, son grandes obstáculos hacia la transición energética.
[1] Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión 10-20-40, Gobierno de la República, 2013, pág. 4
[2] Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad en México al 31 de diciembre de 2013, Secretaría de Energía, 2014.
[3] Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad en México al 31 de diciembre de 2013, Secretaría de Energía, 2014.
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