Los pendientes del Legislativo 2015-2018

Recién inició la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión. En esta ocasión el Senado no fue renovado y por lo tanto su composición permanece igual que en septiembre de 2012. Las primeras tres fuerzas en la Cámara Alta son el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN), y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) con 54, 38 y 21 senadores, respectivamente. Por su parte, en la Cámara de Diputados el PRI continúa siendo primera fuerza (202 diputados), con una clara posibilidad para alcanzar mayoría simple en alianza con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido Nueva Alianza (PANAL). Le siguen como segunda y tercera fuerza, el PAN y el PRD con 108 y 60 diputados, respectivamente.

Ante un primer trienio caracterizado por el “Pacto por México” y la aprobación de las reformas “estructurales”, el periodo 2015-2018 del Congreso de la Unión estará marcado por la obligación de desarrollar una serie de legislaciones secundarias que hagan operativas las pretensiones de las reformas. En este contexto, la nueva legislatura tiene ante sí la elaboración y modificación de una serie de normas en diversos ámbitos: 1) Estado de Derecho, 2) materia política y 3) materia económica. Estas obligaciones legislativas derivan, principalmente, de la reforma penal de 2008, la reforma energética y una serie de compromisos adquiridos por el Ejecutivo Federal a partir de sucesos como Ayotzinapa (ver Tabla 1).

Estado de Derecho

El Congreso de la Unión tiene la responsabilidad inmediata de legislar en materia de reforma penal y anticorrupción. A menos de un año del 18 de junio de 2016, el término del plazo de la reforma constitucional en materia penal, el marco legal del nuevo sistema acusatorio aún se encuentra incompleto. En este sentido resulta urgente –entre toda una serie de legislaciones federales- la promulgación de la Ley Nacional de Ejecución de Sanciones Penales pendiente desde el año 2013, así como la Ley Nacional de Justicia para Adolescentes y la Ley Federal de Delincuencia Organizada que establecerá los lineamientos del régimen de excepción de procesamiento penal. Estos cambios son necesarios para definir el marco normativo que garantice la adecuada operación del nuevo sistema penal; mientras no exista la legislación necesaria el sistema acusatorio opera con importantes lagunas, y no se cumple la finalidad de contar con un sistema de procesamiento penal homologado a nivel nacional. Este detalle no es menor ya que su ausencia podría impactar negativamente los hechos delictivos que se procesen en el lapso que transcurra entre el inicio de operaciones del nuevo sistema y su eventual publicación, esta situación también generará incertidumbre jurídica no sólo para el operador, sino principalmente para el usuario del sistema de justicia.

En diciembre del 2014 fue aprobada por la Cámara de Senadores una Miscelánea Penal que incluye algunas modificaciones relevantes para la estructura orgánica de algunas instituciones operadoras del sistema de justicia penal, como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Esta minuta se encuentra actualmente en la Cámara de Diputados pendiente de discusión. Dentro de las modificaciones orgánicas de las instituciones, se encuentra la Ley de la Fiscalía General de la República, que dota de autonomía al Ministerio Público Federal.

Asimismo, la reciente aprobación de la reforma constitucional que da lugar a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) obliga al Congreso a desarrollar leyes generales que establezcan las bases de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. El SNA es una de las prioridades del PAN que ya presentó hace unos días su iniciativa de leyes secundarias. Dentro de estas leyes se contempla la creación de una lista que exhiba a servidores públicos corruptos, describe doce conductas que constituyen actos de corrupción (como tráfico de influencias, malversación de fondos, soborno, abuso de funciones, enriquecimiento ilícito, entre otras) y obliga a los funcionarios a presentar sus declaraciones patrimoniales de manera periódica y abierta.

En materia de seguridad se encuentra presentada la iniciativa de Mando Único Estatal que busca la redefinición de competencias en materia de seguridad pública eliminando a corporaciones municipales que fortalezcan a las policías estatales. De acuerdo a la iniciativa, por medio de la desaparición de más de 1,800 cuerpos policiales municipales y la reestructuración del andamiaje de las policías en las entidades del país se busca, además de fortalecer a las instituciones policiales por medio de una mayor coordinación, blindarlas de posibles cooptaciones por parte del crimen organizado. En este sentido, la propuesta de Mando Único se basa en supuestos cuestionables ya que asume que la transformación de las policías a un cuerpo estatal unificado garantizará su profesionalización y los blindará de las amenazas y sobornos del crimen organizado. Además, la solución homologada para las 32 entidades del país no necesariamente responde o atiende las particularidades de inseguridad y violencia de cada estado.

En el tema de Estado de Derecho, el Congreso tiene leyes pendientes cuya ausencia imposibilita la materialización de las pretensiones de las reformas en justicia, seguridad y anticorrupción. Como se ha sostenido antes en este espacio, la transformación del sistema de justicia no se resuelve únicamente con leyes pero tampoco sin ellas. La elaboración y/o modificación de las normas enunciadas es necesaria para establecer un entramado congruente que evite contradicciones y lagunas que puedan abrir la posibilidad a errores o abusos.

Materia política

Dentro de los pendientes legislativos en materia política destacan la aprobación de la Reforma Política del Distrito Federal (DF). Ésta transformaría al DF en la Ciudad de México y adquiriría una autonomía inédita a pesar de que el Gobierno Federal mantendría ciertas responsabilidades como el financiamiento a la educación y a los servicios de salud. Sin embargo, también obtendría nuevas atribuciones como la capacidad de crear su primera Constitución Política, y la Asamblea Legislativa desaparecería para convertirse en un Congreso Local con facultad para aprobar o rechazar reformas constitucionales. Asimismo, el Jefe de Gobierno podría nombrar al Procurador de Justicia y Jefe de Policía Local. Las delegaciones se transformarían en alcaldías y su nuevo marco jurídico les otorgaría autonomía presupuestal, por lo que estarían en posibilidades de recaudar impuestos locales como por ejemplo el predial -la pregunta importante ante esta posibilidad es si realmente serán capaces de hacerlo y de utilizar esos recursos eficientemente.

La reglamentación en materia de gasto en propaganda gubernamental, es decir, las modificaciones al artículo 134 constitucional continúan pendientes. A pesar de que cada año el gasto federal en publicidad oficial aumenta, los legisladores parecen poco interesados en regular dicho ejercicio. Si se comparan los primeros años de gobierno de los presidentes Fox, Calderón y Peña, se observa cómo el gasto en propaganda ha ido a la alza. De esta forma, los más de siete mil millones de pesos erogados durante 2014 carecen de escrutinio y regulación, lo que facilita su gasto discrecional y con intereses políticos detrás.

Materia económica

En su momento, dentro del contexto de la Reforma Energética, el grupo parlamentario del PAN en la Cámara de Diputados introdujo la Ley de Transición Energética. Dicha iniciativa pretende regular el aprovechamiento sustentable de la energía, así como las obligaciones en materia de generación eléctrica a partir de fuentes renovables que conduzca a la reducción de emisiones contaminantes de la industria eléctrica por medio del establecimiento de instrumentos para la generación distribuida de electricidad. La discusión y aprobación de la misma es fundamental para diversificar la matriz energética del país y en la consecución de las metas de reducción de emisiones de gases efecto invernadero de México. La aprobación de la ley se puede complicar por la presencia en la propuesta original de metas cuantitativas por tipo de energía renovable –algo que no todos los partidos políticos apoyan– y por el contexto internacional actual de los precios internacionales del petróleo.

Por otro lado, la Ley General de Aguas, que se encuentra pendiente desde febrero de 2013, establece un marco que busca regular aspectos de acceso y uso del agua que van más allá del derecho humano, y que facilita el uso del líquido para actividades económicas como las prácticas mineras y de extracción del sector energético. La iniciativa de ley menciona que habrá concesiones de uso industrial para la extracción de cualquier sustancia, mientras que para el caso de la industria minera no se requeriría concesión alguna. En este sentido, la iniciativa busca esclarecer los tipos de uso de agua y la posesión legal del recurso hídrico para dar certidumbre a las actividades del sector energético. Considerando que hay aspectos de la iniciativa que están apalancados con elementos de la Reforma Energética (por ejemplo, los proyectos de explotación de gas de lutitas que no serán concretados en el corto plazo por su baja rentabilidad ante precios internacionales del petróleo tan bajos) la aprobación de dicha ley bien podría demorarse más.

Asimismo, está pendiente que los legisladores discutan y aprueben el reglamento de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios para delinear los detalles de la contratación de deuda de los estados y municipios. En 2014, los estados y municipios registraron alrededor de 400 mil millones de pesos en obligaciones financieras garantizadas con participaciones federales[1]. Además, en algunos casos la deuda se ha incrementado de forma alarmante (por ejemplo, la deuda de Chihuahua y Quintana Roo representa alrededor de 9% del PIB estatal). El reglamento es en suma importante considerando el contexto actual de recortes al gasto público federal, y el hecho de que la mayoría de las obligaciones financieras de los estados y municipios comprometen estos recursos federales.

Por último, hay que recordar dos iniciativas importantes que pronto se recibirán en San Lázaro. En su Tercer Informe de Gobierno, el Presidente Peña anunció la creación de la Ley de las Zonas Económicas Especiales (ZEE). Las ZEE son regiones geográficas donde existe un marco regulatorio preferencial con ventajas fiscales, laborales y otras condiciones especiales para impulsar el desarrollo industrial. Cuando se presente dicha iniciativa de ley deben considerarse aspectos adyacentes que condicionan el desarrollo industrial, pero que comúnmente deben abordarse desde una perspectiva de política pública, más que desde una legislativa. Entre ellos, vale la pena mencionar que existe una débil formación de capital humano en la región –dichos estados se encuentran rezagados de acuerdo a pruebas como PISA, un ambiente generalizado de inseguridad que amenaza la certidumbre de la inversión, y la posibilidad de que el desarrollo industrial se combine con una red clientelista en el desarrollo de la infraestructura requerida en la región. Asimismo, debe incluirse un plan de desarrollo de las zonas para que estas no dependan indefinidamente de un arreglo económico y regulatorio “especial”.

En segundo lugar, no hay que olvidar que próximamente se discutirá en la Cámara de Diputados el Paquete Económico 2016. Los legisladores tendrán el reto de revisar el nuevo Presupuesto de Egresos de la Federación construido bajo la metodología del Presupuesto Base Cero, y priorizar el gasto en un contexto de adversidad económica. Por otro parte, se analizará la Ley de Ingresos, la cual deberá atender los retos de diversificar las fuentes de ingreso del Estado a la luz de los bajos ingresos petroleros (un precio de 49 dólares por barril en 2016 gracias a las coberturas contratadas por la SHCP), la promesa de no aumentar tasas impositivas y de disminuir la deuda. Así, los legisladores estarán ante una oportunidad inmejorable para atender el padecimiento crónico de la reducida productividad tributaria y eficiencia recaudatoria del país.

Tabla 1. Pendientes de la Legislatura LXIII

Conclusión

A diferencia de la Legislatura LXII, en la cual bajo el esquema del Pacto por México lograron acuerdos para aprobar las reformas estructurales del Ejecutivo, el nuevo Congreso difícilmente aprobará reformas de gran calado. En este sentido, el poder Legislativo que acompañará los últimos tres años de gobierno al presidente Peña Nieto será mucho menos protagónico que la Legislatura pasada que aprobó las reformas que se supone “moverían a México”. No obstante, la ausencia de este tipo de reformas de gran calado no resta importancia a los pendientes dentro del Congreso, entre los cuales destacan los temas de Presupuesto y la legislación en materia de seguridad y justicia.

Durante los próximos tres meses, la discusión en San Lázaro se concentrará en la negociación y aprobación del Presupuesto. Esta tarea no será sencilla, especialmente si se toma en cuenta el contexto económico internacional con un fortalecimiento del dólar frente al peso, la caída del precio del petróleo y, sobre todo, el hecho de que el presupuesto deberá de ser Base Cero. Estas características permiten prever que se tratará de un proyecto austero y con recortes al gasto que serán negociados en las bancadas partidistas para proteger sus intereses políticos.

Los temas de seguridad pública como el Mando Único Policial y el resto de las legislaciones en materia de seguridad serán prioridad para la bancada del PRI, según afirmó Cesar Camacho. En este sentido, es necesario evaluar si la aprobación de las normas en la materia serán una respuesta poco eficiente y meramente política ante la presión de eventos como Ayotzinapa y la continua crisis de violencia del país. Es probable que las leyes anunciadas en materia de seguridad abonen poco a construir confianza ciudadana si estas no contribuyen a reducir la impunidad en el país. Por su parte, la postergación de las múltiples normas en materia de justicia impide contar con el andamiaje normativo necesario para aspirar a una correcta operación del nuevo sistema de justicia penal y los costos de su ausencia aumentan cada día que se acerca el 18 de junio de 2016.

En este sentido, el riesgo de la Legislatura que comienza es arrastrar pendientes que vulneren el funcionamiento institucional de ciertas instancias, particularmente aquellas que tienen que ver con la implementación del nuevo sistema de justicia penal, el régimen anticorrupción y la regulación de leyes secundarias de la reforma energética. Por otro lado, la negociación del Presupuesto determinará qué tan en serio se “ajustará el cinturón” el gobierno y el tipo de gasto que se ejercerá el siguiente año.

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Autores: Ximena López, Carlos De la Rosa, Santiago Martínez, Mariana Meza, Mireya Moreno y Rafael Vega.

Edición: María Novoa.

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[1] SHCP. 2014. http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2014/Paginas/1erTrimestre.aspx

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