La semana pasada el pleno del Senado aprobó el dictamen de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP). La aprobación de esta Ley se da con posterioridad a la publicación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) en mayo de 2015.A grandes rasgos, la Ley General (LGTAIP) introduce los estándares en materia de transparencia y acceso a la información a los que estarán sujetos y deberán atender los poderes ejecutivo, legislativo, y judicial, así como los órganos autónomos y otras instituciones como sindicatos y partidos políticos en los estados y la Federación. Por su parte, la LFTAIP establece las bases necesarias para homologar y consolidar los criterios de transparencia, así como, las responsabilidades estipuladas para los sujetos obligados federales. Dicha legislación deberá de estar en sintonía con la Ley General de forma que puedan regular y estructurar el marco normativo a nivel federal en cuestiones de transparencia y acceso a la información. Es decir, ambas leyes deberán de establecer obligaciones, derechos, y facultades para los sujetos obligados y para el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), órgano garante del sistema.
En general, la aprobación del dictamen de la LFTAIP puede considerarse una noticia positiva dado que contribuye a completar el nuevo marco normativo en materia de transparencia y acceso a la información en el ámbito federal. Entre los logros más destacados de este nuevo andamiaje se encuentran la ampliación de los sujetos obligados, la capacidad de sanción del INAI y el avance en el establecimiento de estándares mínimos y homologados sobre el acceso a la información y de transparencia a nivel nacional. La magnitud de las nuevas obligaciones y responsabilidades que se otorgan al INAI, así como a los sujetos obligados, crean posibles riesgos en la implementación del sistema. Precisamente en estos días que se discutirá la LFTAIP en la Cámara de Diputados, es oportuno analizar los posibles riesgos de su implementación e identificar los obstáculos que, de no atenderse, podrían provocar que la nueva legislación de transparencia no sea del todo efectiva. Dicho de otra manera, es importante resaltar algunos obstáculos que lejos de fortalecer la política de transparencia y el derecho de acceso a la información, podrían debilitarla y volverla inoperable.
Como se ya se ha mencionado, la nueva LFTAIP aumenta de manera significativa la magnitud de las responsabilidades tanto del INAI como órgano garante, como de los sujetos obligados por dicho marco normativo. Para contemplar dicha magnitud basta con resaltar que la Ley Federal de Transparencia de 2002 – y aún vigente actualmente, al menos hasta la aprobación de la nueva LFTAIP- tiene un catálogo de 17 obligaciones de transparencia cuyo cumplimiento de por sí ya es complejo. Por un lado, el INAI está encargado de establecer lineamientos para la publicación de información y documentos en cada uno de los portales de internet de los sujetos obligados, con base en ello, el INAI debe verificar su cumplimiento periódico. De acuerdo al Proyecto de Lineamientos Técnicos Generales del mismo Instituto, se tuvieron que crear 79 formatos para organizar la información y 1,431 criterios para el cumplimiento de dichas obligaciones. Por otro lado, el INAI también tiene la labor de dar seguimiento a todas las solicitudes de información que realizan los particulares a la administración pública federal, y con la Ley General también en algunos casos tendrá que darle seguimiento a las solicitudes de las dependencias locales. Esta labor representará una carga de trabajo significativa, por ejemplo, de enero a noviembre de 2015, se realizaron más de 1 millón 200 solicitudes de información sólo a la Administración Pública Federal[1].
En materia de obligaciones de transparencia, la Ley General de mayo de 2015 aumentó este catalogó a 48 obligaciones generales, y a más de 200 obligaciones específicas por sujeto obligado. Por su parte, el dictamen del Senado de la LFTAIP suma a las obligaciones generales más de 270 obligaciones específicas (ver cuadro 1). Asimismo, hay que considerar que en el nuevo marco normativo se amplía el catálogo de sujetos obligados para incluir, a partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal. Esto si bien es un gran paso para nuestra democracia, también significa que el INAI deberá de contemplar, fortalecer, y coordinar las acciones en materia de transparencia de un número mayor de instituciones, así como sancionar las omisiones o fallas de los mismos. Por ejemplo, el INAI será el encargado de garantizar la publicación del padrón de docentes y becas otorgadas por la Secretaría de Educación Pública.
| Ley Federal Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental[2] (junio 2002) | Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública[3] | Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública[4] (2015) |
| El artículo 3 fracción XIV establecía el listado los sujetos obligados: Poder Ejecutivo Federal, Poder Legislativo Federal, Poder Judicial de la Federación, los órganos constitucionalmente autónomos, tribunales administrativos federales, y cualquier otro órgano federal. | En el artículo 23 establece que los sujetos obligados son cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal. Además que en el artículo 81 incluye a las personas físicas o morales que reciben recursos públicos o realizan actos de autoridad también son sujetos obligados. | En el artículo 7 señala que los sujetos obligados son cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal. |
| Se establecían 17 rubros de información que debía ser publicada por los sujetos obligados en (artículo 7) | En el artículo 70 contiene un listado de 48 rubros de información que deberá ser publicada por los sujetos obligados. Además que en los artículos 70 al 79 contempla de manera específica rubros para sujetos obligados, por ejemplo, para los partidos políticos (artículo 76) incluye un listado de 30 rubros adicionales. | Reconoce las obligaciones contenidas en la Ley General, además de incluir en los artículos 32, 33 y 34 un listado de obligaciones específicas para los distintos sujetos. |
| Establecía las funciones de los titulares de las dependencias respecto de las obligaciones de trasparencia (artículo 28), así como la integración de un Comité de información al interior de cada dependencia (artículo 29) para coordinar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia. | Establece un catálogo de 14 obligaciones para el cumplimiento de los objetivos de la ley, dentro de las que se incluyen la creación de Comités de Transparencia y Unidades de Transparencia dentro de cada dependencia (artículo 24). | Establece dentro del artículo 10 el mismo listado de 14 obligaciones que contempla la Ley General. |
| No existía un correlativo, ya que no tenía mecanismos para exigir el cumplimiento, es decir no podía imponer medidas de apremio ni sanciones. | Se prevén dos tipos de medidas de apremio (amonestación pública y multa) que los organismos garantes pueden imponer para asegurar el cumplimiento de las obligaciones (artículo 201). | Contempla las mismas medidas de apremio que la Ley General, salvo que establece que la multa no podrá ser impuesta a servidores públicos (artículo 86). |
| Establecía un listado de 7 supuestos de responsabilidad administrativa (artículo 63) y que el supuesto para sancionar sería conforme lo establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. | Establece un listado de 15 causas de sanción por incumplimiento de las obligaciones de la Ley (artículo 206) que podrá imponer el organismo garante. El tipo de sanciones, los procedimientos y plazos para su ejecución deberán estar contemplados en la Ley Federal y la de cada Entidad Federativa en la materia. | El artículo 89 incluye las mismas causas de sanciones por incumplimiento de las obligaciones de la Ley General.Establece que el INAI podrá imponer las sanciones contempladas en el artículo 91 de acuerdo al procedimiento previsto en Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y los parámetros que deberá tomar en cuenta para la imposición de una sanción (artículo 92). |
| Esta ley Federal establecía 19 atribuciones del IFAI para la verificación del cumplimiento de las obligaciones que los sujetos obligados federales tenían (artículo 37). | El artículo 41 establece 11 atribuciones del INAI, pero esta Ley General también incluye 22 obligaciones de los organismos garantes estatales que al efecto se constituyan, como la imposición de sanciones. | En el artículo 19 adiciona 17 atribuciones adicionales al INAI; ya que es el INAI la autoridad responsable de verificar el cumplimiento de las obligaciones en transparencia en el orden federal. |
En materia de transparencia, la publicación de una ley no es suficiente para modificar la operación de las instituciones en la práctica y para tener una política exitosa. Más de diez años después de las primeras legislaciones en la materia en México (ver Cronología), a pesar de que se han dado importantes avances, aún puede apreciarse la persistencia de determinadas prácticas institucionales que obstaculizan el ejercicio efectivo del derecho establecido en el artículo 6º de la Constitución (Ver cuadro 2). Dado que es natural que exista cierta resistencia de los sujetos obligados a proveer información, es necesario crear y fortalecer mecanismos lo suficientemente robustos que garanticen la viabilidad del cumplimiento de las obligaciones, y no únicamente incrementar el número de dichas obligaciones.
De otra forma sólo se está contribuyendo a la simulación o, en su caso, estableciendo sanciones que ignoran los rezagos institucionales que hacen imposible cumplir a cabalidad con los preceptos de la ley. De igual forma, el cumplimiento con las obligaciones de transparencia va de la mano con la capacidad técnica y operativa de los recursos humanos y tecnológicos de las dependencias. Es decir, no es poco común que gran parte de los obstáculos o retrasos a la publicación de información o respuestas a solicitudes de transparencia tienen que ver con una falta de estas capacidades en las instituciones, especialmente a nivel local. Por lo cual, si la implementación de las nuevas legislaciones no vienen acompañadas de un fortalecimiento en la capacitación del personal y en la creación de áreas especializadas en esta materia, la reglamentación tiene riesgo de permanecer como letra muerta.
La transformación del sistema de transparencia federal a nacional ha venido acompañado de un aumento en sus recursos- tan solo de 2014 a 2015 el presupuesto del INAI aumentó en 46% (ver gráfica 1). De igual manera, dicha transición vino acompañada de una expansión de la burocracia del INAI. En este sentido, es importante evitar caer en la tentación de considerar que más recursos financieros y un aumento en el personal garantizaran, por si solos, mejoras en la materia. Sin duda habrá que esperar a los primeros resultados del nuevo sistema de transparencia para poder determinar su grado de éxito. No obstante, el riesgo latente es que la expansión tan voraz de la burocracia y de las obligaciones del sistema de transparencia, lo tornen en un entramado institucional demasiado complejo para consolidar avances en la transparencia y acceso a la información y que termine siendo un elefante blanco. De igual forma, gran parte del éxito del sistema dependerá de que los sujetos obligados puedan cumplir adecuadamente con sus nuevas obligaciones. Sin embargo, se desconoce si en el presupuesto de dichos sujetos obligados se aumentarán los recursos económicos y de capital humano para dar seguimiento y cumplir con el nuevo marco normativo.
Todavía se encuentran pendientes leyes complementarias a la operación de estos nuevos instrumentos en materia de Transparencia, por ejemplo la Ley General de Archivos y la Ley General de Protección de Datos Personales, sin embargo es imprescindible empezar a pensar cómo se garantizará la implementación de la LFTAIP mediante la capacitación del personal, la homologación de prácticas institucionales, y el desarrollo tecnológico para alcanzar el cumplimiento de las nuevas obligaciones. Más allá de la ausencia de voluntad y la desconfianza que pueda existir en las autoridades para proveer información, muchas veces el principal obstáculo para lograr una auténtica transparencia son las deficiencias institucionales que se traducen en falta de capacitación y herramientas tecnológicas que posibiliten el cumplimiento de las obligaciones. De aprobarse la LFTAIP, los sujetos obligados tendrán que dedicar recursos financieros y humanos para garantizar su cumplimiento, esto en el marco de la ausencia de un presupuesto etiquetado para ello. Lo anterior, se agrava si se toma en cuenta que las instituciones no generan información oportuna, periódica y sistemática por un parte por la falta de incentivos para hacerlo, y segundo por una incomprensión por parte de las autoridades de los beneficios de la transparencia como un vehículo eficaz para la creación de confianza institucional.
En materia de transparencia y acesso a la información, la mayoría de los esfuerzos se han enfocado en construir un marco legal e institucional amplio y robusto que abarque a la mayoría de sujetos públicos. Sin embargo, es necesario resaltar, una vez más, que la redacción y aprobación de las leyes no garantiza la efectiva implementación de lo que se pretende. El aumento significativo de las obligaciones, a la par de la escasez de capacidades técnicas, tecnológicas y de recursos humanos para atenderlas, pone en serias dudas que la información que los entes públicos ofrecerán proximamente sea útil, objetiva y de calidad para el ciudadano. En este sentido, el riesgo no es sólo que los estandares de transparencia se tornen inoperables sino que también se desvirtue el propósito de la política de transparencia y acceso a la información, y que el ejercicio de estos derechos se traduzcan en la publicación de mucha información de poca utilidad tanto para el ciudadano como para la democracia.
Coordinadora: Mariana Meza
Editora: Fernanda Ballesteros
[1] http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/AIP-Estadisticas.aspx
[2] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244_140714.pdf
[3] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf
[4] http://www.senado.gob.mx/comisiones/cogati/eventos/docs/Iniciativa_LFTAIP.pdf
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