A raíz de los eventos ocurridos en Guerrero en septiembre de 2014 en donde integrantes de corporaciones de la policía municipal de Iguala y de Cocula participaron en la desaparición de 43 estudiantes de Ayotzinapa, se retomó el debate público sobre la corrupción, los rezagos institucionales y la idoneidad de las policías en los municipios. Como respuesta a estos acontecimientos, el presidente Peña Nieto se pronunció – en el marco de las “10 acciones para mejorar la seguridad, la justicia y el Estado de Derecho” en el país- por la creación de policías únicas estatales. En fechas recientes el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido del Trabajo (PT) han presentado sus propias iniciativas que se debatirán en el próximo periodo de sesiones legislativas.
En este sentido, es pertinente analizar los alcances y limitaciones de las iniciativas que se refieren a la necesidad de reformar las instituciones policiales. A pesar de que el debate en torno al mejoramiento de la policía en México lleva más de una década en la agenda política, continúa siendo un tema irresoluto que consta de diversas aristas. Así, cabe señalar que la mejor estrategia no solamente se encuentra en la redefinición de las cadenas de mando como argumentan las iniciativas y el debate vigente, sino en el desarrollo de capacidades institucionales y en la capacidad de analizar caso por caso.
Las 4 iniciativas
- Iniciativa del Ejecutivo Federal (1 de diciembre de 2014)[1]
La iniciativa del Ejecutivo establece que la seguridad pública le corresponderá exclusivamente a la Federación y a las entidades federativas y deja a los municipios la participación en políticas públicas de prevención no policial de los delitos. Es decir, anula las funciones de seguridad pública de los municipios.[2] La justificación detrás de la iniciativa del Ejecutivo señala que los cuerpos policiales municipales – a diferencia de los estatales – son más susceptibles de ser infiltrados por el narcotráfico y tienen menos capacidades institucionales para hacer frente al crimen organizado. La iniciativa se basa en los siguientes tres puntos:
Puntos principales de la Iniciativa del Ejecutivo Federal
- Crear un Mando Único de Policial Estatal.
- Facultar al Congreso para la creación de leyes secundarias encargadas de, entre otras cosas, delimitar la concurrencia entre la Federación y entidades federativas en el ámbito de seguridad pública homologando los procedimientos en la materia.
- Establecer la posibilidad en que la Federación pueda asumir (total o parcialmente) funciones municipales, cuando en el municipio en cuestión se encuentre infiltrado el crimen organizado.
Esta iniciativa busca trasladar las facultades y poderes de las policías municipales al estado bajo la justificación de que es mejor fortalecer 32 policías estatales en lugar de tratar de recomponer las más de mil 800 corporaciones municipales que hoy enfrentan problemas, como falta de presupuesto y ausencia de controles de confianza.[3] En este sentido, la apuesta del Ejecutivo – que ha sido respaldada por la Conferencia Nacional de Gobernadores- es que una simple reestructuración de las fuerzas policiales puede blindar a las corporaciones de la corrupción e infiltración del crimen organizado. Sin embargo, existen policías estatales que exhiben los mismos o incluso mayores problemas de corrupción y falta de confianza por parte de la ciudadanía que las policías municipales en un mismo estado.
- Iniciativa Partido de la Revolución Democrática (2 de febrero 2016)[4]
Esta iniciativa desestima el modelo de policía estatal única del Ejecutivo. La iniciativa del PRD sostiene que la policía estatal no es per se mejor que la policía municipal. De acuerdo con la iniciativa, 38,698 policías (55% del total) no aprobados en el proceso de control de confianza pertenecían a corporaciones estatales. Además, sostiene que el impacto de la corrupción crece conforme se concentran las facultades. Es decir, concentrar el mando facilita y aumenta las probabilidades de cooptación y corrupción, mientras que el modelo actual en donde el control está fragmentado hace más difícil que la delincuencia organizada pueda
influir sobre los distintos tipos de corporaciones policiales. En la iniciativa se plantean los siguientes elementos centrales:
Puntos principales de la Iniciativa del PRD
- Conservar las corporaciones policiales municipales siempre y cuando cumplan con umbrales poblacionales (20 mil habitantes) y de estado de fuerza (100 policías en función) determinados por el legislador[5]. Cuando no ocurra así, entonces se podrá trasladar las facultades policiales a la entidad federativa.
- Crear una Comisión Nacional de Seguridad Pública que fungirá como el órgano rector del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como modificar el papel de los órganos de gobierno del Sistema Nacional de Seguridad Pública –el Consejo y sus conferencias temáticas[6] tendrán un papel deliberativo sobre los lineamientos de sus políticas públicas.
- Establecer esquemas de subrogación cuando las corporaciones policiales de una entidad o un municipio no alcancen los umbrales de población o estado de fuerza establecidos en la ley o no satisfagan estándares mínimos determinados por la Comisión Nacional de Seguridad Pública.
- Establecer la obligatoriedad del control interno y la supervisión externa. Es decir, crear unidades de supervisión al interior de las instituciones policiales y además contar con organismos civiles de monitoreo del desempeño policial.
- Crear un nuevo régimen laboral y de seguridad social para el personal policial y de procuración de justicia con el fin de que los policías tengan mejores condiciones laborales que los hagan menos susceptibles a actos de corrupción.
- Iniciativa Partido Acción Nacional (4 de noviembre 2015)[7]
Al igual que la iniciativa del PRD, la propuesta del PAN rechaza el planteamiento del Ejecutivo Federal ya que no considera que la creación de una policía estatal única pueda solucionar los retos en materia de seguridad pública. De acuerdo con la iniciativa del PAN, existen policías municipales que cuentan con mayor aprobación ciudadana que las estatales, como las de los municipios de Querétaro y Nezahualcóyotl que han sido reconocidos por el Gobierno Federal como uno de los mejores modelos policiales del país. En la iniciativa del PAN se plantean los siguientes puntos como bases de la reforma policial:
Puntos principales de la Iniciativa del PAN
- Preservar corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno.
- Crear un Instituto Nacional de Seguridad Pública que se encargará de supervisar y evaluar el ejercicio y competencias en materia de seguridad pública.
- Diseñar mecanismos de intervención, sustitución y colaboración subsidiaria de las instituciones de seguridad pública de los distintos órdenes de gobierno.
- Desarrollar sistemas de control al interior de la institución, así como controles externos.
- Establecer un nuevo régimen laboral y de seguridad social para el personal de las instancias de seguridad pública y procuración de justicia.
- Iniciativa Partido del Trabajo (4 de febrero de 2016)[8]
La iniciativa no pretende incluir un mando único policial o modificar la distribución actual de competencias en materia de seguridad pública. Exclusivamente, busca fortalecer a los policías municipales por medio de:
Puntos principales de la Iniciativa del PT
- Creación de un sistema de profesionalización policial nacional.
- La consolidación de una academia de policía de calidad mundial para la capacitación policial.
- Otorgar mejores salarios e incentivos suficientes para la carrera policial.
- Crear un registro nacional de policías.
- Robustecer los recursos económicos de los municipios.
De acuerdo con la iniciativa presentada por el Senador Bartlett, la inseguridad no está presente en todos los municipios del territorio nacional, sino únicamente en un 10% de los municipios del país. Por ende, la solución para atacar el problema de la inseguridad no está en la desaparición de todas las policías municipales, sino en corregir la mala distribución de los recursos económicos en los municipios.
Diferencias y similitudes
Es importante señalar que el concepto de mando único no tiene un significado exclusivo. Para empezar, mando único no es sinónimo de “policía estatal única”. A partir del análisis de las iniciativas podemos afirmar que las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal – y por el PRD en algunos casos- promueven la desaparición de las policías municipales y la creación de una sola corporación policial en las entidades federativas. Ambas propuestas plantean que la eliminación de las policías municipales – la del PRD con algunas limitantes – y la redistribución de poder hacia las policías estatales pueden atender las carencias en materia de seguridad a lo largo del territorio. Sin embargo, más allá de ejemplos aislados, ninguno de los promotores de este modelo ha presentado un diagnóstico que determine que esta ruta es la más adecuada para resolver el contexto de violencia del país.
Adicionalmente, a partir del estudio de las propuestas, es posible afirmar que más allá de las divergencias en torno a la necesidad de unificar a las policías, existen una serie de elementos en común entre ellas: 1) contemplar la subsidiariedad federal de las policías, es decir, que bajo ciertas circunstancias la Federación se haría cargo de la seguridad pública de una entidad federativa (iniciativas del Ejecutivo, PAN, PRD); 2) creación de controles internos y externos (PRD y PAN); y 3) establecer un nuevo régimen laboral que homologue y mejore las condiciones laborales, incluidos sueldos y prestaciones, entre otros elementos (PRD, PAN y PT). Estas similitudes son relevantes ya que, si bien la mayoría de los actores políticos tienen ideas encontradas sobre la idoneidad de un “mando único”, todos coinciden en la necesidad de aprobar una reforma policial que traiga como consecuencia el fortalecimiento de estas instituciones.
El reacomodo de las estructuras y de la autoridad sobre los cuerpos policiales difícilmente podrá garantizar una solución a las deficiencias al interior de las corporaciones y posiblemente se quedará corto para enfrentar el reto en materia de seguridad de nuestro país. La apuesta más bien debe consistir en la homologación de procedimientos en los controles de confianza, reclutamiento, servicios profesionales de carrera, entre otros elementos vinculados con las condiciones de trabajo de las policías. Las bases para incidir en estos rubros se establecieron desde 2008 cuando se reformó el artículo 21 de la Constitución y en la posterior creación de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Los objetivos de estas modificaciones legislativas consistían en consolidar un modelo de coordinación policial entre la Federación, entidades federativas y municipios. Igualmente, buscaban consolidar el Sistema Nacional de Seguridad Pública, especialmente lo referente a las condiciones institucionales de las corporaciones policiales. Sin embargo, los resultados hasta el momento no han sido los deseados.
Por lo tanto, la solución no se encuentra exclusivamente en la elección de un determinado modelo de mando, sino en acciones estratégicas que –con independencia del tipo de arreglo institucional- fortalezcan a las instituciones policiales. La sola reorganización de los mandos no solucionará los niveles tan bajos de percepción que tiene el ciudadano sobre la policía en algunos estados y municipios, ni logrará alcanzar la deseada profesionalización que se busca desde 2008 y se impulsó durante la aprobación del Nuevo Sistema de Justicia Penal[9]. La discusión del mando único es una oportunidad para poner sobre la mesa los elementos faltantes en la reforma policial. Principalmente aquellos que se buscan mejorar las condiciones laborales de los policías para lograr una auténtica profesionalización de estos operadores. De otra forma, y si estos temas continúan siendo ignorados, el mando único poco podrá hacer para mejorar la situación de inseguridad que se vive en el país.[10]
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Autores: Carlos De la Rosa, Roberto Gómez, Ximena López, Mireya Moreno, Jorge Ramírez y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editora: Lorena Becerra
[1] El texto completo de la iniciativa se puede consultar en http://aristeguinoticias.com/0212/mexico/documento-iniciativa-que-envio-epn-al-senado-para-policias-estatales-unicas-y-disolver-ayuntamientos/
[2] Texto del artículo 21 constitucional en la Iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal el 1 de diciembre de 2014.
[3] http://www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/politica/2016/02/2/empuja-conago-mando-unico
[4] El texto completo de esta iniciativa se puede consultar en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=60404
[5] En la iniciativa proponen que el umbral sea de 20 mil habitantes y 100 elementos policiales con un nivel salarial ajustado al costo de vida, respectivamente, así como al cumplimiento de estándares mínimos de organización y funcionamiento policial.
[6] Las conferencias temáticas de seguridad pública, procuración de justicia y sistema penitenciario.
[7] El texto completo de esta iniciativa se puede consultar en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=58914
[8] http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=60503
[9] http://www.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2015/09/17/antes-que-el-mando-unico/
[10] http://www.animalpolitico.com/blogueros-tanque-pensante/2016/02/09/lo-que-el-mando-unico-no-resuelve/
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