La semana pasada, Luis Videgaray, Secretario de Hacienda y Crédito Público, anunció la intención del Gobierno Federal de capitalizar a Petróleos Mexicanos (PEMEX), y darle así, la posibilidad de emitir mayor deuda en aras de impulsar su capital de trabajo y pagar sus contratos de proveeduría. Por un lado, la situación por la que pasa PEMEX se podría atribuir a la baja del precio internacional del petróleo (45% durante el último año), la cual ha complicado el desarrollo de la industria petrolera a nivel mundial. Sin embargo, más allá de las condiciones adversas en el plano internacional, este escenario ha hecho evidente como la reforma energética ha sido incapaz de convertir a PEMEX en una empresa productiva del Estado, capaz de competir y desarrollarse en un mercado abierto a la inversión privada. Mientras no se atiendan los principales retos de PEMEX –como la caída en la capacidad de producción de barriles, el esquema tributario poco competitivo, y la magnitud de sus pasivos– la inyección de capital será únicamente una solución de muy corto plazo.
Rezago (en la producción) de PEMEX
Los principales obstáculos que enfrenta PEMEX actualmente se derivan, en gran parte, de la estructura que tenía cuando era un monopolio del Estado. La simbiosis que existía entre el gobierno mexicano y PEMEX, así como la nula competencia en el mercado –hasta la reforma energética de 2013– evitaron que la empresa petrolera buscara impulsar mayor eficiencia y utilidades. De igual forma, el esquema jurídico –que evitaba la entrada de actores privados en la producción de hidrocarburos– y el opaco funcionamiento interno de PEMEX, incentivaron prácticas que carecían de una lógica de mercado, perjudicando su eficiencia y productividad.
Otro elemento que resalta en el mal manejo de PEMEX, es el histórico descuido al desarrollo de capital humano en materia petrolera. A nivel nacional, solo trece universidades públicas y diez privadas ofrecen la carrera de ingeniería petrolera. Además, esta carrera no ha podido atraer a los jóvenes. Los estudiantes de ingeniería petrolera representan el 11.2% de los alumnos de la Facultad de ingeniería y solo son el 0.67% de los 197 mil estudiantes de licenciatura de toda la UNAM.
Por otro lado, el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), concebido en 1965 como baluarte de la investigación petrolera y responsable de evaluar los avances tecnológicos que pueden incrementar la capacidad productiva de PEMEX, ha sido abandonado. Salvo en 2010, cuando el presupuesto destinado al IMP aumentó 18%, la tasa de crecimiento de los recursos destinados a dicho instituto no corresponde con las necesidades de financiamiento a la investigación petrolera.
Si bien la reforma energética tuvo como objetivo modernizar y convertir a PEMEX en una empresa productiva del Estado capaz de competir con actores privados nacionales e internacionales, a casi tres años de su promulgación, la eficiencia y productividad de PEMEX siguen a la baja. Como demuestra la gráfica 1, la producción de barriles promedio por día continúa descendiendo y para 2015 alcanzó su nivel mínimo histórico desde 1980.
Gráfica 1. Evolución de la Producción de PEMEX Periodo 2006-2015.
Millones de Barriles por día
Esquema tributario poco competitivo
El esquema fiscal establecido en la reforma energética y la reforma fiscal resultó poco oportuno ya que, por un lado, mantiene un desbalance de tratamiento fiscal entre PEMEX y otras empresas del sector y, por otro lado, la utilidad de PEMEX sigue íntimamente ligada a las finanzas públicas nacionales. Dicho de otra manera, el nuevo esquema tributario no eliminó la dependencia de la Secretaría de Hacienda de las utilidades, impuestos y derechos de PEMEX. Esto ha perpetuado que la empresa mexicana sea incapaz de tomar decisiones y acciones de mercado que le permitan desempeñarse de manera competitiva.
Por otro lado, la caída en los precios del petróleo ha provocado que los ingresos petroleros de las finanzas públicas representen una menor proporción en los ingresos gubernamentales. En 2013 los ingresos petroleros significaron el 35.8% del ingreso del gobierno, mientras que para el 2015 dicho monto se redujo a un nivel inferior al 20%. A primera vista parecería que las finanzas han disminuido su dependencia de los ingresos de los hidrocarburos. Sin embargo, es importante señalar que la disminución de los ingresos petroleros no es producto de la reestructuración del esquema fiscal. La “despetrolización” de la recaudación fiscal no se debe a una mayor eficiencia para cobrar impuestos, únicamente significa que el valor de las ventas de petróleo mexicano en el mercado internacional se ha reducido de manera significativa. A pesar de que la Reforma Energética y la Reforma Hacendaria y Fiscal pretendieron “despetrolizar” los ingresos gubernamentales, los datos indican lo contrario. Como puede apreciarse en la Gráfica 2, la relación entre el precio del petróleo y la participación del petróleo en las finanzas es muy estrecha.
Gráfica 2. Relación entre el Precio del Petróleo y la
Proporción de Ingresos Petroleros entre Ingresos Totales del Gobierno
Fuente: SHCP
PEMEX siempre ha sido un instrumento muy atractivo en términos de certidumbre recaudatoria para el Gobierno Federal. Tan sólo entre 2014 y 2015, el aumento de más del 200% del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) permitió que los ingresos tributarios aumentaran, siendo una de las principales fuentes de financiamientos para el ejercicio fiscal de 2015. Asimismo, a pesar de que la Reforma Energética y la Reforma Fiscal introdujeron un nuevo esquema tributario para PEMEX –que en teoría le permitiría ser más competitiva– la tasa impositiva permaneció demasiado alta. De hecho, la tasa aumentó de 1.16 a 2.12 veces su utilidad operativa, lo cual aunado con la caída en la producción y el precio del petróleo internacional, aumentaron la pérdida integral de la empresa (ver Gráfica 3). A pesar de la caída en el monto de la recaudación de los derechos e impuestos, este ingreso sigue siendo significativo para las finanzas públicas. Por ejemplo, en 2014 estos conceptos significaron poco más de 700 mil millones de pesos, casi 7 veces el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). La importancia de PEMEX para las finanzas públicas mitiga los incentivos para que el gobierno reestructure el esquema fiscal nacional y aumente la base gravable y la eficiencia tributaria; oportunidad que fue desperdiciada por la Reforma Fiscal de 2014.
Gráfica 3. Rendimiento de operación, Impuestos y Pérdida General de PEMEX.
Año 2014 y 2015.
Fuente:PEMEX
PEMEX y su deuda insostenible
El problema del pasivo de PEMEX dista de ser una novedad. Por años la empresa petrolera ha solventado su ineficiente gestión mediante la contratación de deuda –en tan sólo 5 años, el pasivo total ha aumentado un 107%.[1] El pasivo de largo plazo en el 2014 llegó a 2.56 billones de pesos, monto equivalente al 15% del Producto Interno Bruto (PIB) de México en ese año. Alrededor del 50% de este pasivo se debe a la partida presupuestal para pagar pensiones y jubilaciones de los empleados de PEMEX. Este pasivo laboral encuentra su origen en un esquema diseñado con beneficios especiales para los trabajadores de esta petrolera, como: el derecho a una pensión después de 25 años de servicio[2] y la falta de aportaciones de los trabajadores para sus fondos de retiro. Esto quiere decir que un trabajador que comenzara a trabajar en PEMEX a los 30 años de edad podría jubilarse a los 55 años, sin haber aportado recursos para su retiro. Dada la esperanza de vida actual, PEMEX tendría que continuar el pago a este trabajador por un poco más de 20 años en promedio. A pesar de que este esquema fue modificado en el 2015, la gran carga del pasivo laboral se terminará de solventar en las décadas por venir.
Gráfica 4. Evolución del Pasivo de PEMEX a largo plazo. Periodo 2004-2014.
Millones de Pesos Mexicanos
Fuente: PEMEX
La solución no es inyectarle más capital
Mientras tanto, la estrategia de PEMEX en el mediano plazo parece no ser económicamente factible ni racional. Durante los últimos años, PEMEX ha perdido millones de pesos en la refinación de petróleo. De hecho, las pérdidas económicas en el área de refinación han ido en aumento durante los últimos años, tal como se observa en la Gráfica 5. A partir del año 2011, las pérdidas han sido superiores a los 100 mil millones de pesos anuales. Sin embargo, el gobierno ha anunciado irónicamente la inversión en 3 nuevas refinerías en el mediano plazo. Este plan de inversión se contradice con la rentabilidad negativa observada en esta actividad económica durante los últimos años, misma que ya había motivado la cancelación del conocido proyecto de la refinería de Tula, Hidalgo. Más allá del componente político que representan estas inversiones, no se ha presentado una verdadera justificación económica para explicar esta estrategia gubernamental. La construcción de nuevas refinerías se presenta utópica, si se toma en cuenta que PEMEX ha declarado recientemente que ni siquiera puede garantizar que tendrá los recursos suficientes para explorar y extraer las reservas que se le adjudicaron en la conocida Ronda 0, misma que le permitía tener el privilegio especial de acceder a campos de exploración de manera exclusiva y sin competencia.
Gráfica 5. Utilidad Neta de PEMEX en la Refinación de Petróleo
Fuente: PEMEX.
El contexto por el que atraviesa la industria petrolera a nivel mundial y los retos que enfrenta PEMEX actualmente ofrecen una oportunidad para atender las deficiencias estructurales de la empresa. Históricamente, PEMEX ha subsistido en condiciones productivas, fiscales y laborales excepcionales (y poco favorables), gracias a su simbiosis con el gobierno mexicano, y su capacidad de contratar deuda para solventar sus necesidades de inversión. Si bien estas decisiones son lógicas en el corto plazo, la situación dista de ser sostenible en el largo plazo. En este sentido, el gobierno del presidente Peña tiene dos opciones. La primera opción sería continuar con las soluciones de corto plazo, que únicamente tienen como objetivo incrementar el tamaño de PEMEX mediante la colocación de bonos o la inyección de capital por parte del gobierno. Lo cual sólo sanaría sus deudas más inmediatas, sin apuntar hacia una mayor eficiencia. La segunda alternativa –y la que sería deseable– implica aprovechar la coyuntura para plantearse una verdadera reestructuración de la petrolera nacional que quedó pendiente en la reforma energética de 2013.
Autores: Ximena López, Mireya Moreno, Carlos De la Rosa, Rafael Vega, Jorge Ramírez y Roberto Gómez
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: Patricio Toussaint
[1] 2009-2014.
[2] Siempre y cuando el trabajador tenga 55 años o más.
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