El esquema fiscal de subsidio e impuesto a las gasolinas es un tema de constante debate en México. Los precios de los carburantes han sido controlados durante décadas por el gobierno federal, quien no sólo es el que los determina sino también el que los regula. La existencia de un impuesto especial variable a las gasolinas es un factor de inestabilidad para la planeación del presupuesto federal. Además, es también el causante del gran desconcierto entre consumidores, toda vez que el precio interno depende en gran medida de los movimientos de los precios internacionales y de la costosa e ineficiente cadena de suministro que hasta antes de la reforma energética del 2014, fue operada por el monopolio estatal de Petróleos Mexicanos (PEMEX).
El impuesto en México a los carburantes fue diseñado como un mecanismo fiscal de ajuste. En periodos en los que el precio internacional baja más que los precios domésticos, el mecanismo detona montos significativos de recaudación para el erario público. Pero en periodos en los que sucede lo contrario, genera un déficit en las finanzas públicas que implica finalmente la existencia de un subsidio, cuyo costo de oportunidad para toda la sociedad (incluyendo al gobierno) es difícil de medir e identificar. Cuando sucede este fenómeno, las finanzas públicas dejan de percibir ingresos por dicho impuesto, generando efectos adversos. Uno de dichos efectos es el de regresividad que consiste en que al garantizar un precio más bajo que el internacional, se subsidia en mayor proporción a los consumidores que no lo necesitan, o sea, a los que tienen una mayor capacidad económica. Dicho efecto regresivo tiene serias consecuencias. Su efecto incentiva el aumento del consumo de automóviles y de combustibles fósiles, ocasionando mayor desigualdad en la población y efectos nocivos adicionales como mayores volúmenes de tráfico vehicular, emisiones progresivas de contaminantes, aumento de enfermedades, e incluso más accidentes automovilísticos.
En vista de lo anterior, a partir del año 2008, el gobierno federal inició una política de deslizamiento de los precios de las gasolinas para eliminar el subsidio, misma que finalizó en enero de 2015. A la fecha, como resultado de un decremento del precio internacional de los combustibles, el gobierno mexicano, goza de ingresos incrementales que han compensado la pérdida de ingresos al erario público por la disminución del precio del crudo y de la producción e PEMEX. Sin embargo, aun cuando el subsidio esté hoy eliminado, México no cuenta con un esquema fiscal que garantice su eliminación permanente. La importancia de esto se traduce en la existencia de una gran incertidumbre respecto a la recaudación que impacta negativamente vulnerando las finanzas públicas e inhibiendo la planeación y programación de políticas públicas encaminadas a implementar nuevos esquemas para el desarrollo. La transición al uso de fuentes renovables y cambio de sistemas de movilidad de la población son tareas urgentes que van aparejadas de una más titánica: el replanteamiento de las políticas de ordenamiento territorial.
Experiencias internacionales demuestran que el incentivo a regresar al subsidio es muy fuerte, particularmente bajo periodos de inflación de los precios internacionales del petróleo que originan efectos inmediatos en los precios domésticos ocasionando alta volatilidad en el mercado, y escenarios de presión interna por el incremento de costo político para los gobiernos. Una opción para evitar el retorno a los subsidios a la gasolina consiste en liberalizar los mercados de producción y distribución de los petrolíferos, políticas ya incorporadas en la reforma energética del 2014. Sin embargo, dichas políticas requieren que la industria de las gasolinas sea razonablemente competitiva a fin de que los costos económicos de producir y distribuir los combustibles se reflejen de forma transparente. La industria en México dista mucho de alcanzar niveles razonables de competitividad, y el riesgo de retorno a los subsidios energéticos sigue presente aún con la reforma energética. En prospectiva a la próxima liberalización del precio de los combustibles para el 2018, es imperativo agendar una ruta de cambios. El replanteamiento de la fórmula para determinar los precios de las gasolinas es crucial, así como es urgente diseñar un impuesto óptimo bajo condiciones de libre mercado que permita fluctuaciones suaves de los precios, y transparente ineficiencias (costos) en toda la cadena de producción y suministro. De esta forma, se podrá gravar con más precisión y estabilidad el consumo, y se contará con un mecanismo de control en caso de que se presenten presiones inflacionarias.
Este documento aborda la problemática del esquema fiscal a las gasolinas profundizando en el mecanismo de determinación de sus precios; la formulación del impuesto especial a las gasolinas; el merco jurídico bajo el cual opera el sistema de recaudación actual; el impacto de las finanzas públicas; la regresividad como efecto del subsidio a las gasolinas; los costos sociales y ambientales del consumo de gasolinas y las propuestas de políticas públicas alrededor de un régimen fiscal de las gasolinas más efectivo.
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