La semana pasada se presentó la iniciativa de Ley Federal de Zonas Económicas Estratégicas (ZEE) que, de acuerdo al texto de la ley, tiene como objetivo transformar áreas históricamente rezagadas en el ámbito económico en regiones altamente productivas por medio del establecimiento de reglas de comercio e inversión diferenciadas (Ver Tabla 1). Las tres regiones planteadas para ser ZEE son: el corredor industrial inter-oceánico del Istmo de Tehuantepec, municipios colindantes al Puerto Lázaro Cárdenas y Puerto Chiapas. Dicho esto, son seis las entidades que se incluirán en este esquema (Michoacán, Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Tabasco). La creación de las ZEE representa la apuesta en materia económica de la segunda mitad del sexenio de Peña Nieto, y el éxito de la política de crecimiento económico de esta región del país está atado a la implementación de un proyecto que operará bajo tres ejes fundamentales:
(1) un entorno aduanero especial con acceso a insumos libres de aranceles e impuestos;
(2) una fuerte inversión en materia de infraestructura; y,
(3) una serie de incentivos fiscales (v.gr. reducción y exoneración de impuestos corporativos) en compañía de un entorno administrativo favorable.
Es importante mencionar que la motivación de la iniciativa no es espontánea. La primera mención de las ZEE por parte del gobierno federal se dio a finales de 2014 con el decálogo presentado por el presidente Peña Nieto tras los sucesos de Ayotzinapa. La idea encuentra su fundamento legal en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con la introducción del concepto de “competitividad” al texto constitucional, así como con la estrategia transversal de “Democratizar la Productividad” del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Además, la creación de estas zonas significa la apuesta nacional en el marco del desafío que representa la competencia comercial de la Alianza del Pacífico y el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica.[1]
En este sentido, la iniciativa tiene el propósito de establecer las bases de la política industrial que contribuyan a la integración de los procesos de innovación a los nuevos flujos comerciales hacia el mercado asiático. No obstante, resulta importante destacar cómo la aprobación de la Ley y la creación de las ZEE serán insuficientes para detonar el crecimiento y, especialmente el desarrollo económico y social de estas regiones, si no se atienden sus problemas históricos estructurales, cuya resolución es esencial para el desarrollo industrial de cualquier área geográfica.
A nivel internacional, la ZEE emblemática y más popular es la de Shenzhen al sur de China, misma que fue creada en 1979 como el proyecto de apertura de mercado y comercial de Den Xiao Ping. El “milagro de Shenzhen” logró atraer miles de inversionistas por medio de la fuerte inversión de infraestructura del Estado y la explotación de ventajas competitivas como una amplia oferta de mano de obra barata, excepciones fiscales y acceso a tierras y recursos naturales. El éxito de estos esquemas ha llevado a que 3 de cada 4 países en el mundo cuente con algún esquema de ZEE y, actualmente, existen ya más de 4,300 de éstas en el orbe.[2] Sin embargo, al igual que existen ZEE que han resultado benéficas para el crecimiento económico en países como China, Panamá (v.gr. la Zona Libre de Colón en Panamá creada en 1948 vinculada con el Canal de Panamá y que se ha convertido en una zona estratégica en el desarrollo del país), Uruguay, Honduras y Argentina, el concepto no es una receta infalible y tiene sus limitantes.
La decisión de una empresa para invertir no sólo evalúa los aspectos comunes del modelo de ZEE (facilidades fiscales y de infraestructura), sino toma en consideración toda una serie de características como: el Estado de derecho, la seguridad, el tipo de capital humano disponible, los requisitos regulatorios y burocráticas para establecerse, desarrollarse y paulatinamente expandirse. Asimismo, no todas estas características pesan por igual, algunas inclusive son condicionales a otras (Figura 2). A continuación se evalúan las dimensiones del Estado de derecho y el capital humano en las entidades federativas consideradas en la iniciativa del gobierno federal.
Figura 2. Pirámide de Necesidades de una Empresa
- Estado de derecho y seguridad
Uno de los aspectos esenciales del Estado de derecho es el marco regulatorio de las regiones, ya que es éste el que determinará la certidumbre de los inversionistas al establecerse. En este sentido, de acuerdo con el ranking de Doing Business 2014 del Banco Mundial[3], de las seis entidades contempladas dentro de las ZEE propuestas sólo Chiapas se encuentra entre las 10 con mejores prácticas regulatorias a nivel nacional. Por su parte, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, y Michoacán ocupan las posiciones 29, 24, 15, 13, y 12, respectivamente. Por ejemplo, en términos de cumplimiento de contratos -una característica particularmente importante en estas regiones proclives a las disputas comerciales- Guerrero ocupa el lugar 28 y Oaxaca la posición número 29. A ambas entidades les toma en promedio 369 días resolver un conflicto comercial, 1.44 veces más que a Nuevo León o Sinaloa. Otro desafío en este rubro es que el marco regulatorio genere condiciones propicias, no sólo para la atracción de grandes capitales propios de las llamadas “empresas ancla”, sino también para pequeñas y medianas empresas aptas para el desarrollo de encadenamientos productivos que consoliden el desarrollo de industrias dentro del país.
En términos de seguridad, destaca la situación de los estados de Guerrero, Michoacán y Oaxaca que, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad 2015 (ENVIPE 2015) cuentan con tasas de incidencia delictivas altas. Es decir, la violencia e inseguridad son problemas que están lejos de estar resueltos y dificultan la capacidad de producir y transportar bienes dentro de estas nuevas ZEE. La presencia de grupos del crimen organizado y las altas tasas de criminalidad representan costos que no necesariamente se verán compensados por los beneficios fiscales y de inversión dentro de las ZEE.
- Capital humano y productividad laboral
La iniciativa de ZEE prevé facilidades en términos de capital humano. Ejemplo de ello es la capacidad de establecer sus propias políticas educativas y curriculares en todos los niveles educativos -previa aprobación de la Comisión Federal Reguladora de las Zonas Económicas Estratégicas- o la determinación de asignar el 20% de un fideicomiso especial, conformado en su mayoría de la recaudación estatal, a un fondo para programas de desarrollo de capital humano. Si bien dichas disposiciones apuntan al desarrollo de más y mejor capital humano en la región en el mediano y largo plazo, hay que analizar con cautela el estado actual del mismo que, en teoría, sostendrá la actividad productiva de la inversión esperada en los primeros años de las ZEE.
En este rubro, para los estados de las ZEE, en promedio, únicamente el 19.7 % de su población tiene la secundaria completa y sólo el 11% cuenta con un título profesional. Esto contrasta, por ejemplo, con el caso de Nuevo León que tiene el 29% y 20%, respectivamente. Es decir, la falta de mano de obra mediana y altamente calificada será un desafío que deberá superarse para garantizar que las empresas puedan encontrar y atraer el capital humano necesario para su actividad.
Considerando que en términos de productividad laboral el promedio nacional no es muy positivo a la luz de los estándares internacionales, el hecho de que 3 de las 6 entidades federativas de las ZEE (Michoacán, Oaxaca y Guerrero) estén en los últimos lugares a nivel nacional es preocupante. Asimismo, es importante mencionar la disparidad que existe entre las entidades de las zonas, pues siempre podría existir el riesgo de promover la migración interestatal y que no se detone el desarrollo del capital humano local. Por ejemplo, de acuerdo con los Censos Económicos 2014, un veracruzano produce cinco veces lo que un guerrerense y cuatro veces lo que un michoacano. Por su parte, un trabajador de Chiapas puede producir poco más de dos veces lo que un trabajador oaxaqueño.
De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para el primer trimestre de 2015[4], las regiones cuentan con una tasa de informalidad superior al promedio nacional. En Chiapas la informalidad laboral es del 79.2%, en Michoacán del 71.1%, en Oaxaca del 80.4%, en Guerrero del 78.7%, en Tabasco del 61.4% y en Veracruz del 68.8%. Estas cifras demuestran cómo la mayoría de la mano de obra no considera el trabajo formal como una opción viable para obtener un ingreso -tal vez por la escasez de ofertas atractivas en el sector formal o porque los beneficios del mercado informal son mayores. En virtud de ello, las nuevas inversiones deberán de ser capaces de incorporar mano de obra del mercado informal a esquemas laborales estructurados y atados a una lógica de incorporación a la población formal.
Las ZEE no son, ni serán la “bala de plata” del desarrollo.
Es evidente que el establecimiento de las Zonas Económicas Estratégicas es la gran apuesta económica del gobierno federal para el resto del sexenio, y si bien éstas suelen ser una alternativa para detonar el crecimiento económico de las regiones, es importante tener en cuenta que crecimiento no equivale a desarrollo económico sostenible. Además, ofrecer incentivos fiscales puede hacer una zona despegar pero no será suficiente para garantizar su viabilidad a largo plazo. Para lograr el crecimiento sostenido y, sobre todo, para transitar de un modelo de crecimiento enfocado únicamente en lo “hecho en México” hacia lo “diseñado en México” e “inventado en México” -y que propicie no sólo las ganancias vía inversión y producción, sino por medio de transferencia de tecnología y agregación de valor- es necesario atender carencias en variables estructurales de establecimiento de un Estado de derecho, seguridad, capital humano y productividad laboral. La respuesta del gobierno federal ante estos retos determinará si la creación e impulso de las ZEE será un proyecto económico de largo plazo o se quedará únicamente como un proyecto de corte político que puede generar dividendos hacia 2018.
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Autores: Mireya Moreno, Carlos de la Rosa, Ximena López, Rafael Vega y Santiago Martínez.
Coordinadora: Mariana Meza.
Editor: Luis Serra.
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[1] El Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica es la actual negociación plurilateral que tiene como objetivo la liberalización del comercio y la inversión entre los países de la región Asia-Pacífico. El esquema de negociación incluye doce economías: Australia, Brunéi, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Vietnam, Canadá y México.
[2] The Economist, Not So Special, del 4 de abril de 2015.
[3] El índice evalúa las regulaciones empresariales de las entidades mexicanas con base en cuatro variables: apertura de una empresa, obtención de permisos de construcción, registro de propiedad y cumplimiento de contratos.
[4] http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2015/enoe_ie/enoe_ie2015_05.pdf
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