¿Tiene todas las virtudes que no me gustan y ninguno de los vicios que admiro?, solía decir Winston Churchill sobre uno de sus muchos contrincantes políticos. Lo mismo se puede decir de la política exterior del país. Tratándose de una nación de tamaño y poderío medio, tendemos a esperar beneficios de superpotencia, en tanto que estamos dispuestos a aportar como si fuéramos naciones del quinto mundo. Peor, luego de décadas de prueba y error, hemos sido incapaces de definir una estrategia de política exterior que goce de una receptividad amplia en la política mexicana, sirva a los intereses del país y sea compatible con nuestra idiosincrasia y realidad económica.
La problemática es muy simple de definir, pero compleja de articular. Históricamente, la política exterior ha girado de una manera maniquea entre dos polos, como si éstos fuesen excluyentes: Estados Unidos y América Latina. Se actuaba y pretendía que la cercanía con uno entrañaba un distanciamiento con el otro, como si el origen, idioma y cultura fuesen a variar por el hecho de adoptar una posición determinada. Peor, se excluían opciones potencialmente importantes para el desarrollo del país (como pudo haber sido la construcción de un paso interoceánico a través del Istmo de Tehuantepec) por suponer que eso afectaría a otras naciones, sin jamás haberlo consultado con las partes interesadas o, incluso, sin haber analizado sus implicaciones para nuestro propio desarrollo.
Quizá lo más interesante, y patético, del proceso de articulación de una política exterior, razón también por la que no hay un amplio consenso sobre cómo debe ser, es nuestra atávica incapacidad para definir, con precisión y en blanco y negro, cuál es el interés nacional. Parte de la explicación quizá radique en que hay concepciones encontradas sobre cuál es el interés nacional y eso ha llevado, muy a la mexicana, a preferir una situación imprecisa antes que abrir un nuevo frente de contención. Esa estrategia fue muy conveniente a lo largo de muchas décadas en las que el país comerciaba poco con el exterior y la mayor parte de sus asuntos internacionales se reducía esencialmente a intercambios culturales, participación en foros multilaterales y otros temas de relativamente poca conflictividad (o, como con el caso de Cuba y la OEA, cuya conflictividad era menor y entrañaba costos irrisorios para el país, pero elevados dividendos internos). Mucho del prestigio gozado por México en el concierto internacional se derivó precisamente de una política que asumía sus principios con gran entereza, a sabiendas de que no existían costos al desplegarlos.
Pero el mundo ha evolucionado y México se encuentra ante una realidad cambiante, para la cual los viejos principios, si bien en muchos sentidos válidos, no siempre coinciden con nuestras aspiraciones o nuestras realidades. Es decir, en la medida en que el país ha desarrollado una multiplicidad de vínculos con el resto del mundo, hemos creado también redes de intereses que no siempre se ajustan, por un lado, a los principios filosóficos que se remiten a la doctrina Estrada y, por el otro, a las aspiraciones de protagonismo que no son infrecuentes en materia exterior. El mejor ejemplo de lo anterior es el de nuestra presencia en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas durante 2002 y 2003, uno de los periodos más conflictivos de los últimos tiempos, que obligó al país a definirse en temas por demás controvertidos con los enormes riesgos ?internos y externos- que eso suponía. El punto no es que sea deseable o indeseable, por sí mismo, participar en el Consejo de Seguridad, sino que para participar hay que tener definiciones precisas sobre cuál es nuestro interés nacional. Al no tener claridad en ese punto, como probó ese ejercicio, la propensión suicida es enorme: puros costos, ningún beneficio.
En alguna época se habló de zonas de influencia para la política exterior mexicana. Algunos de sus proponentes, los más realistas, hablaban de Centroamérica y el Caribe; otros, más ambiciosos, hablaban del hemisferio en su conjunto. Brasil, país con ambiciones de potencia y una definición precisa de su interés nacional, hizo sentir pronto su peso, obligándonos a una retracción no muy discreta. A pesar de que la tensión con Brasil es constante, nuestro dilema parece inalterado: hacia abajo o hacia arriba. Sugerente de la realidad geopolítica, por más que el país guarda relaciones de amistad con numerosos países clave del cono sur, ninguno se atreve a entablar relaciones más allá de lo mínimo con nosotros: esas relaciones van tan lejos como Brasil se los permite y el desencuentro actual con relación a una posible expansión del Consejo de Seguridad es otra expresión de la misma realidad.
Lo que es peculiar es nuestra doble manía de pretender que se trata, primero, de optar entre el norte y el sur, cuando la realidad es que tenemos intereses y necesidades en ambos flancos. Segundo, una observación somera de cualquier estadística del país con el exterior revela una cosa muy simple: independientemente de EUA, hay muchos países que son para México mucho más importantes en términos políticos, económicos, comerciales y de inversión que prácticamente cualquier nación sudamericana. Con Chile hemos establecido relaciones comerciales significativas, pero se trata de un país de dimensiones muy pequeñas. Lo increíble es que nuestra ambición internacional se obsesione con el sur, cuando hay naciones como Japón, Inglaterra, España, Alemania, Francia, Suiza, los Países Bajos y otros, incluida China, que son trascendentales.
Lo anterior por lo que toca al plano económico y a las naciones que son políticamente relevantes. Más allá de esos intereses, una de las aspiraciones permanentes de todos los partidos políticos y de gran parte de la opinión pública, es conseguir una fuerte presencia, de hecho influencia, en los organismos multilaterales. Algo de añoranza por el pasado hay en esa aspiración, pero sin duda también un intento por diversificar relaciones y contactos con países y entidades distintos que representen una alternativa a la envolvente relación bilateral con EUA. Yo me pregunto si no habría manera de construir una estrategia de política exterior anclada precisamente en estos principios. Pero es importante guardar conciencia de que el problema con este y otros planteamientos es que sólo funcionan si definimos para qué los queremos, es decir, si precisamos cuál es nuestro interés nacional, idealmente, de una manera que genere apoyos a través de las líneas partidistas.
Primero, independientemente de preferencias, todos los mexicanos sabemos que la principal relación que tiene y siempre tendrá el país es con Estados Unidos. La geografía ha creado un vínculo cada vez más estrecho, mismo que se profundiza cada vez que cruza un mexicano la frontera, para no hablar del sinnúmero de intercambios, inversiones y puntos de contacto y conflicto que son el pan de cada día en esa relación. Además, la relación es vital para la estabilidad interna y una potencialmente formidable palanca para nuestro desarrollo.
Segundo, la región centroamericana y del Caribe es una zona que ha sido objeto de atención sólo de manera esporádica, pero que constituye una oportunidad, así como fuente de problemas pero también de soluciones. Pocas dudas caben que en esos países se encuentran mercados naturales para nuestros productos, pero también entrañan no pocas y serias dificultades, comenzando por la migración ilegal, que es un problema no sólo mexicano, sino también regional. Además, cualquier relación que queramos desarrollar hacia el norte entraña acciones en la frontera sur, lo que enfatiza aún más la naturaleza estratégica de la región.
Tercero, Canadá es un país con el que tenemos un creciente intercambio comercial, pero con el que la relación política es relativamente menos avanzada. Además de compartir logros importantes con Canadá gracias al TLC norteamericano, es evidente que una mayor proximidad con esa nación podría convertirse en una fuente potencial de aprendizaje y equilibrio ante el vecino común.
Cuarto, existe un conjunto de naciones clave para el país, tanto en términos políticos como económicos, con las cuales no hay ninguna definición estratégica que trascienda lo esencialmente diplomático (con frecuencia limitado estrictamente al intercambio de embajadas y una ocasional visita recíproca) o, en algunos casos, lo comercial. En todo caso, han sido iniciativas comerciales y de inversión las que han afianzado relaciones con un enorme potencial, pero que nunca se han desarrollado. Ahí están naciones europeas como Inglaterra, Alemania, España, Portugal, Suiza, Holanda, Francia y otras con las que existen puntos de contacto, pero no una estrategia.
Quinto, en los organismos multilaterales el país tiene tradición, experiencia y un fuerte deseo de hacerse sentir, pero al no poseer una definición clara del interés nacional, incurrimos en riesgos que a veces resultan contraproducentes. ¿De qué sirve una presencia vistosa en estos organismos cuando no tenemos claridad sobre cómo participar o, cuando lo hacemos, no tenemos percepción clara del riesgo que esa participación entraña? El punto no es prestarnos de intermediarios para un conflicto como el que existe entre las dos Coreas, asunto en el que claramente no tenemos nada que hacer, sino definir para qué queremos ser prominentes en entidades como las Naciones Unidas y la FAO, pasando por el BID y la OEA. Los organismos multilaterales son instrumentos útiles o inútiles, dependiendo de nuestros objetivos. En ausencia de definición, cualquier iniciativa es por demás peligrosa.
En el corazón de cualquier definición que eventualmente llegara a adoptarse en materia exterior se encuentra el tema de siempre controvertido: la relación con Estados Unidos. Como ilustra el pantano en que se ha convertido el asunto migratorio, no es posible pretender que se puede desarrollar una relación tan profunda y estrecha como la que implicaría un eventual acuerdo migratorio sin definiciones claras por nuestra parte. La paradoja de esa relación reside en que todo el poderío norteamericano no impide que seamos nosotros los que determinemos la dinámica de la relación. La pregunta es si sabemos qué queremos de ella, y de la política exterior en su conjunto, para poder dar pasos firmes en todos los frentes.
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