Tal vez no haya mal mayor, o más despreciado por la sociedad mexicana, que el de la impunidad. La impunidad, hermana gemela de la corrupción, no es producto de nuestra cultura o nuestras costumbres: es hija directa de la forma en que hemos decidido organizarnos. El problema, como en otras sociedades similares, es que se acaba por creer que se trata de algo natural. En un artículo reciente sobre Rusia, Misha Friedman, una fotógrafa del NYT, afirmaba que “la corrupción es tan ubicua que toda la sociedad acaba por aceptar lo inaceptable como normal, como la única forma de sobrevivir: acepta que ‘así son las cosas’”. México no es muy distinto.
Y no es para menos: una observación al panorama cotidiano muestra que la impunidad reina por sobre todas las cosas. Los ejemplos son vastos y muy diversos. Tenemos a un candidato que ha competido en cuatro elecciones en su vida, pero sólo ha aceptado el resultado en una, en la que ganó. En las otras tres no perdió: le robaron el triunfo. Vivimos un sainete entre una empresa de comunicación y el gobierno donde lo único claro es que no hay nada de transparente en el manejo de las concesiones de espectro y, peor, que a todos los involucrados les parece bien el sistema. Tenemos miles de muertos, periodistas desaparecidos y ciudadanos secuestrados pero solo un puñado de investigaciones judiciales, y eso nos parece normal.
La corrupción no es más que el mecanismo que permite el funcionamiento de una sociedad en un contexto de impunidad. Ante la imposibilidad de resolver los problemas, el ciudadano se adapta y la corrupción es un medio para lograrlo. Es así como se resuelven problemas cotidianos como una multa de tránsito, un permiso ante las autoridades o la visita de un inspector. El problema no es la corrupción misma sino la impunidad que la hace posible y, desde otro ángulo, inevitable. Y la impunidad es producto de nuestra debilidad institucional.
Uno de los muchos mitos del viejo sistema político es el de la supuesta fortaleza de nuestras instituciones. Nuestra imagen de las instituciones es la de grandes monumentos y de la disciplina a que se sujetaban los políticos ante la autoridad presidencial. Sin embargo, la relevancia de las instituciones reside en las reglas del juego que entrañan. Una institución, decía el premio Nobel Douglas North, es la forma en que una sociedad decide limitar y constreñir el espacio de acción entre los actores en su sociedad. Mientras más claras y definidas esas reglas, mayor la fortaleza institucional y menor el potencial de arbitrariedad de la autoridad. Y viceversa: mientras más generales, imprecisas y discrecionales las reglas, mayor el potencial de arbitrariedad y, por lo tanto, mayor la impunidad.
La ley sobre inversión extranjera de Echeverría era un monumento a la discrecionalidad y un perfecto ejemplo de la fuente de corrupción en nuestro país. La ley establecía un conjunto de reglas precisas sobre límites a la inversión extranjera, derechos de accionistas nacionales y extranjeros y diferencias entre sectores de la economía. Aunque la ley era sumamente restrictiva, uno de sus artículos le confería a la autoridad plena discrecionalidad para actuar de manera distinta a lo dispuesto en la ley en casos en los que así lo considerara necesario. Es decir, se establecían reglas muy rígidas pero luego se generaba un espacio de absoluta impunidad. Ese mismo principio existe en toda nuestra legislación y es el que genera una permanente incertidumbre, además de espacios de impunidad. Cuando la autoridad tiene facultades tan vastas que es legalmente impune, la corrupción se convierte en un mecanismo natural de sobrevivencia.
Tres ejemplos ilustran los costos y oportunidades que tenemos hacia el futuro. Hace algunos años tuve la oportunidad de presenciar un proceso aparentemente normal. Un abogado amigo mío recibió a unos hermanos que querían que les ayudara a separar los negocios que habían heredado. La parte legal y de negocios siguió su dinámica propia, pero lo que fue notorio para mi fue que la parte más compleja y extensa del proceso fue sobre la forma en que los clientes le pagarían por sus servicios. En condiciones normales, el abogado habría extendido recibos de honorarios por su trabajo. Sin embargo, su preocupación era que, luego de un arduo trabajo con múltiples gastos, los clientes acabaran no pagándole: esa era la medida de la desconfianza pero, sobre todo, de la debilidad de las instituciones que tenemos. La dificultad de hacer cumplir un contrato genera distorsiones absurdas.
Ese ejemplo contrasta con la forma en que actúan los inspectores de construcción en EUA. La regla respecto al número de cajones de estacionamiento por metro de construcción comercial es clara y específica, no sujeta a negociación. El inspector no tiene facultades más que para constatar si existe el número de cajones. Como no tiene facultades para modificar ( o “flexibilizar”) las reglas a su antojo, su decisión es binaria: si o no. No es casualidad que los mexicanos con frecuencia choquemos con los estadounidenses en asuntos de mayor trascendencia: nuestro marco de referencia es radicalmente distinto.
Afortunadamente hay ejemplos de que es posible disminuir o erradicar la corrupción: cuando se eliminan los espacios de arbitrariedad e impunidad, la corrupción deja de ser posible o inevitable. Así ocurrió a finales de los ochenta en la entonces SECOFI (hoy Economía) donde un cambio en las reglas modificó toda la naturaleza de la secretaría dedicada al comercio y la industria. Históricamente uno de los espacios de mayor corrupción en el gobierno, la burocracia de SECOFI vivía de la explotación de sus facultades discrecionales en el otorgamiento de permisos de inversión, importación, exportación y otros similares. Con la liberalización de la economía (que, esencialmente, consistió en la substitución de requisito de permisos por aranceles o reglas rígidas), casi toda la industria de la corrupción en esa secretaría desapareció. Los miles de burócratas dedicados a mover papeles (o impedir que se movieran) dejó de tener razón de ser y la secretaría se redujo a menos del 10% de lo que era. En ese mundo la corrupción simplemente desapareció. Importante notar que muchos prefieren el viejo sistema…
El día en que tengamos reglas claras en asuntos migratorios, electorales, concesiones de radio y televisión y derechos de propiedad en general, así como una autoridad dispuesta y facultada para hacerlas cumplir sin miramiento, el país será otro. El asunto es acabar con las facultades discrecionales que hacen permanente la arbitrariedad y la impunidad: todo el resto es mitología.
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