La semana pasada, Petróleos Mexicanos anunció el descubrimiento de cuatro yacimientos de hidrocarburos en aguas someras en el Litoral de Tabasco. De acuerdo con el informe de Pemex, la explotación de estos yacimientos comenzaría dentro de 16 meses y se estabilizaría para el segundo trimestre de 2018, alcanzando así una producción de 200 mil barriles diarios de petróleo adicionales, lo cual representa poco menos del 10% de la producción actual (2.43 millones de barriles diarios en 2014).* Dentro de este contexto, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Luis Videgaray, celebró la reducción significativa de la dependencia del Gobierno Federal de los ingresos petroleros. De acuerdo con Videgaray, esto implica una contundente “despetrolización” de la economía mexicana, resultado atribuible a la Reforma Social y Hacendaria de 2013. Ante este escenario, vale la pena hacer las siguientes reflexiones: ¿Qué impacto tienen dichos descubrimientos sobre los retos de Pemex para ser de facto una empresa productiva del Estado? ¿Es cierto que se ha despetrolizado la economía mexicana? De ser así ¿cuáles son los elementos que han compensado esta disminución de la participación del petróleo en las finanzas públicas? Finalmente, si se busca efectivamente reducir la dependencia del petróleo ¿cuáles son los ingredientes de un esquema recaudatorio y de una gestión presupuestaria eficientes?
El descubrimiento de los yacimientos de Pemex llega en un momento oportuno para dar certidumbre a los procesos de adjudicación de la Ronda Uno, en cuya tercera fase, la Comisión Nacional de Hidrocarburos licitará 29 áreas contractuales. Esto se debe a que la cercanía de los nuevos yacimientos al complejo Cantarell garantizaría el establecimiento de infraestructura para subsecuentes proyectos de exploración y explotación. No obstante, el descubrimiento no erradica los múltiples retos que Pemex ha enfrentado en su operación por años, mismos que la han llevado a registrar pérdidas históricas por 100.5 mil millones de pesos en 2014. Uno de los motivos por los que la producción de Pemex cayó en la última década es la menor exploración de pozos. Mientras que en la década de los setenta se perforaban 100 pozos en promedio cada año, actualmente dicha cifra es hasta tres veces menor. Además, los campos productivos están alcanzando su máxima capacidad, por lo que el margen potencial para incrementar la producción es cada vez más pequeño. Asimismo, la empresa productiva viene de un esquema de pago de derechos e impuestos que ha minado de manera importante su patrimonio y rendimiento –las contribuciones de Pemex en 2012 representaron 99% de su utilidad de operación y 54% del valor de sus ventas.** Por último, la empresa ha tenido pérdidas importantes derivadas de la actividad criminal, registrando pérdidas hasta por 15 mil millones de pesos en 2014.
Fuente: Portal de “Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas” de SHCP. Dirección General de Estadística de la Hacienda Pública. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública.
Con la caída del precio internacional del petróleo registrada en el cierre de 2014, y la continua disminución de la producción de Pemex, es natural que los flujos por ingresos petroleros también disminuyan y que su proporción sea menor con respecto a los demás rubros de ingreso del Gobierno Federal. A raíz del conflicto geopolítico entre los productores de petróleo a base de recursos no convencionales (i.e. shale) del mercado norteamericano y los productores de petróleo convencional de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), se estima que el precio internacional del crudo se estabilice alrededor de 70 dólares por barril a finales de 2015. Considerando esto, y bajo el supuesto que los ingresos tributarios en México crezcan de manera constante, al menos hasta 2018 (lo cual es probable debido al Acuerdo de Certidumbre Tributaria), la preponderancia de los ingresos petroleros con respecto al total de ingresos del gobierno podría recuperarse en el mediano plazo.
Por otro lado, si bien es cierto que los ingresos por la venta de petróleo han disminuido en los últimos tres años, la dependencia de los recursos presupuestales por los hidrocarburos no. La caída en los ingresos petroleros en México, en el marco del desplome del precio internacional del crudo, se vio compensada por un aumento sustantivo del Impuesto Especial sobre la Producción y los Servicios (IEPS) para las gasolinas, el cual aumentó un 1084% en el primer bimestre de 2015 con respecto al primer bimestre de 2014. Los ingresos petroleros efectivamente disminuyeron en 2015, reduciéndose en un 53% con respecto al año anterior, pero gracias al IEPS, el total de ingresos que recibe el Gobierno Federal provenientes del petróleo y sus derivados (ingresos petroleros más IEPS a gasolinas) no se desplomó, y el IEPS amortiguó hasta con 33 puntos porcentuales dicha caída. Es por esto que dicho impuesto se ha constituido en los últimos meses como la verdadera cobertura financiera del erario público.
Fuente: Elaboración propia con datos de: Portal de “Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas” de SHCP. Dirección General de Estadística de la Hacienda Pública. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública.
La lógica de este tipo de blindaje es la siguiente. El sistema mexicano fija el precio de los hidrocarburos según las cotizaciones internacionales utilizando el IEPS como mecanismo de estabilización fiscal. Cuando el precio de las gasolinas en México se encuentra por debajo del precio internacional, el IEPS se convierte en una especie de subsidio, es decir, se trata de recursos que deja de recaudar el erario público. En cambio, cuando el precio internacional es más bajo que el precio doméstico, tal y como sucede en la actualidad, la SHCP recauda el diferencial. Es pues cierto que, actualmente, las finanzas públicas han reducido su dependencia de los ingresos petroleros que provienen de las exportaciones. Sin embargo, la creciente importancia de los ingresos provenientes del IEPS de gasolinas en las finanzas públicas es indicio que la economía mexicana todavía mantiene una alta dependencia en los hidrocarburos.
En el mediano plazo, existen dos focos rojos tanto para Pemex como para la estabilidad presupuestaria del gobierno. En el primer caso, la reforma energética establece que, a partir de 2016, se activará el mecanismo de pago de dividendos al gobierno federal por parte de Pemex. En un contexto en el que el precio internacional del petróleo tiende a revaluarse, existe la tentación de convertir el mecanismo del dividendo en un elemento de “petrolización” de las finanzas públicas y en detrimento de las necesidades de desarrollo de Pemex en virtud de la discrecionalidad que mantiene SHCP al respecto. En el segundo caso, la reforma energética establece la liberalización del precio de las gasolinas en el arranque de 2018, y la efectividad del IEPS como “garantía de cobertura de los ingresos presupuestales” es todavía incierta. Debido a que el cálculo del IEPS esté fundamentado en un factor volátil –como el precio internacional del petróleo– y en un elemento discrecional y con una metodología poco transparente –como son los precios públicos internos, se produce una gran incertidumbre sobre las expectativas de los ingresos públicos futuros. La fórmula actual de cálculo es poco clara, lo cual además incentiva un gasto corriente opaco. Una economía efectivamente despetrolizada es aquella con disciplina fiscal, capaz de acceder a recursos de diversas fuentes y con la flexibilidad de reestructurar partidas de gasto ineficientes y regresivas, por ejemplo los subsidios a los energéticos. Por lo tanto, los retos para Pemex y la salud de las finanzas públicas, siguen más vigentes que nunca.
* Pemex. 2014. Reporte Ejecutivo de producción y distribución a diciembre de 2014. http://www.pep.pemex.com/Reportes/Lists/Produccion/Attachments/351/Ejecutivo%202014-12-31%20PEP.pdf
** Principales elementos del Plan de Negocios de Pemex y sus organismos subsidiarios 2014-2018.
Semana Política es elaborada por: Ximena López, Mariana Meza, Carlos de la Rosa, Santiago Martínez, Rafael Vega. Editor: Luis Serra.
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