Hace algunas semanas, como parte de la legislación secundaria del Sistema Nacional de Anticorrupción, se introdujo en el Senado la iniciativa para crear la Ley General de Responsabilidades Administrativas, también conocida como la Ley 3 de 3. Actualmente, esta iniciativa se encuentra en las comisiones unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana, de Justicia y Estudios Legislativos para su discusión. Independientemente del resultado en estas comisiones, la Ley 3 de 3 ya es un hito en la vida democrática del país. Si bien ésta no es la primera iniciativa ciudadana desde la creación del instrumento, sí es la primera con la suficiente notoriedad pública para tener una posibilidad real de llegar a sus últimas consecuencias y ser aprobada en el Congreso. La Ley 3 de 3 representa una coordinación sin precedentes de diversas organizaciones de la sociedad civil (de hecho, en la iniciativa participan más de 50 organizaciones) bajo el paraguas de un tema en común: la corrupción. Más allá del ejercicio específico y acotado que significa la Ley 3 de 3, es indispensable preguntarse por el potencial que tiene la iniciativa ciudadana en el corto y mediano plazo como instrumento de incidencia real de los ciudadanos en el ámbito legislativo.
La iniciativa ciudadana es un mecanismo de participación democrática semidirecta que se aprobó con la última reforma político-electoral de 2012 y terminó por reglamentarse hasta mayo de 2014. Si bien su aprobación supuso la culminación de una lucha que diversas organizaciones de la sociedad civil emprendieron años antes, el instrumento ha sido poco utilizado. Desde la promulgación de la reforma político-electoral, se han presentado al menos cinco iniciativas ciudadanas con distinto desenlace[1]. La falta de su uso sugiere, por un lado, que el instrumento no ha sido lo suficientemente socializado, y por el otro, que es poco accesible debido a la cantidad considerable de recursos monetarios y humanos necesarios para movilizar una iniciativa.
De acuerdo con la Constitución, el Reglamento Orgánico del Congreso Federal y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, los ciudadanos pueden introducir proyectos de iniciativas en las materias de competencia del Congreso, siempre y cuando cuenten con el respaldo de un número de firmas equivalente al 0.13% de la lista nominal de electores, lo equivalente a aproximadamente 120,000 firmas.[2] Una vez adquiridas, el Instituto Nacional Electoral (INE) tiene que validar cada una de ellas, y posteriormente el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, turnará la iniciativa a la(s) comisión(es) pertinentes para su análisis y dictamen. De ahí continuará con el proceso legislativo ordinario hasta su aprobación y publicación (ver infografía). [3]
Más allá de los retos inherentes a la creación de cualquier ley, la iniciativa ciudadana presenta una serie de requisitos políticos, jurídicos y logísticos que dificultan el uso del mecanismo por los ciudadanos. En la dimensión política, el reto está en lograr enmarcar la propuesta ciudadana en dos agendas. En primer lugar, se necesita redactar, publicitar y socializar la iniciativa de forma clara y, a la vez, llamativa para que pueda atraer la suficiente atención ciudadana y mediática para facilitar la recolección de las firmas. El tema de la iniciativa resulta crucial, ya que si se busca legislar un tema poco atractivo, demasiado complicado o que no genere simpatía por parte de la ciudadanía, difícilmente se logrará cumplir con el requisito de las 120 mil firmas. En este sentido, la Ley 3 de 3 logró utilizar a su favor los altos niveles de hartazgo ciudadano en torno a la corrupción de la clase política en nuestro país. En segundo lugar, es esencial que la iniciativa se empareje con la agenda legislativa o política de alguno de los partidos dentro del Congreso. Es decir, si la iniciativa logra empatarse con las propuestas de los partidos o insertarse dentro de la discusión de un marco normativo más amplio, ya sea en comisiones o en el Pleno, ésta tendrá mucha mayor posibilidad de ser aprobada. En este sentido, la Ley 3 de 3 acertó al aprovechar la discusión del Sistema Nacional Anticorrupción así como la agenda de la oposición del Senado para enmarcar su propuesta.
Los esfuerzos logísticos detrás del impulso de una iniciativa ciudadana no son menores y van mucho más allá de la recolección de firmas. La recopilación de las más de 120 mil firmas- acompañadas por el nombre completo, clave de elector y firma de los ciudadanos-es un reto monumental que difícilmente se puede lograr sin la cooperación y coordinación de actores de la sociedad civil, del sector privado y la academia. La Ley 3 de 3 logró conseguir más de 600 mil firmas, en parte, gracias al apoyo de actores de la talla y alcance de Cinépolis, el Consejo Coordinador Empresarial, un gran número de organizaciones de la sociedad civil, así como universidades como la UVM, el ITAM, y el Tecnológico de Monterrey, entre otras. El Tec de Monterrey- que tiene planteles a lo largo del territorio nacional y una inmensa red de alumnos, profesores, y exalumnos- logró reunir más de 60 mil firmas. Si bien el reto de encontrar, recabar y validar las firmas en términos de los requisitos de la ley es evidente, y entendible para la legitimación de la causa, la discusión en comisiones supone todavía un reto de mayor envergadura.
El monitorear la iniciativa de ley en comisiones implica una cantidad significativa de recursos logísticos y financieros. Por ejemplo, de acuerdo con la Ley, las comisiones tienen 45 días hábiles para emitir un dictamen de la iniciativa, sin embargo la mayoría de las iniciativas no son dictaminadas en este periodo. De hecho, en la actual legislatura hay 1,504 iniciativas pendientes de 1,635 presentadas[4]. Esto implica que la discusión de la iniciativa se extendería 45 días más, durante los cuales, aquellos ciudadanos que introdujeron la iniciativa –al menos en teoría- deberían de estar presentes para asegurarse que su esencia no se diluya en comisiones. Asimismo, se requiere de un monitoreo constante para procurar que la discusión y avance en comisiones sea eficiente. De lo contrario, las prácticas dilatorias de algunos representantes en el legislativo podrían poner en riesgo la viabilidad de la propuesta. Por ejemplo, en la primera sesión de comisiones respecto a la Ley 3 de 3, tanto el PRI como el PVEM se ausentaron de la sesión para retrasar su discusión y posible aprobación.
La Ley 3 de 3 tiene el potencial de consolidar un esfuerzo de la sociedad civil organizada para incidir en un tema de gran envergadura como lo es la corrupción. Asimismo su desenlace podrá romper con el pesimismo generalizado ante los instrumentos de participación ciudadana de la última reforma política, en específico la figura de la iniciativa ciudadana. A pesar de ello, es importante no caer en la falacia de concluir que el diseño actual de dicho mecanismo no es perfectible. El instrumento en sí tiene obstáculos estructurales que solo son factibles de vencer si se conjuntan una multiplicidad de variables muy particulares y coyunturales. Este factor en vez de agilizar la incidencia popular en la política mexicana, dificulta que una propuesta sea considerada, discutida y efectivamente aprobada. Además, la falta de recursos de apelación, y transparencia en el proceso, así como la falta de protección al ciudadano sobre posibles arbitrariedades por parte del Congreso, minan el potencial democrático del instrumento. En el corto y mediano plazo, el ejercicio Ley 3 de 3 es fundamental para sentar las bases del análisis y el alcance real que queremos que tenga la iniciativa ciudadana. Es esencial que se promueva el uso este instrumento por distintos sectores de la sociedad organizada, que haya cada vez más casos de fracaso y de éxito para acercarnos más a su perfeccionamiento en el corto plazo. Hoy en día, se debe incentivar un mayor uso de la iniciativa ciudadana que permita obtener experiencia empírica que permita, por un lado, impulsar la coordinación de la ciudadanía y sociedad civil en torno a temas de relevancia pública y, que permita perfeccionar el instrumento en el mediano y largo plazo. En pocas palabras, necesitamos más Leyes 3 de 3.
Autores: Carlos De la Rosa, Ximena López, Mireya Moreno, Jorge Ramírez y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: Patricio Toussaint
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[1] Segunda vuelta electoral y revocación de mandato; Internet para todos; Regulación de diversos usos del cannabis; Ley General de Aguas; Ley General de Responsabilidades Administrativas.
[2] Con base a la lista nominal de 2016: 82, 472, 693 electores.
[3] Artículo 71, fracción IV.
[4] Sistema de Información Legislativa: http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/numiniciativas.php
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