Unos días antes de que el presidente Enrique Peña promulgara las leyes reglamentarias de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la empresa América Móvil (AMX), declarada previamente por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como “preponderante” del sector de las telecomunicaciones, anunció sorpresivamente su intención de desincorporar un número suficiente de activos a fin de cambiar el entorno dentro del cual preferiría operar. Su objetivo principal es evitar las medidas asimétricas que se le han impuesto principalmente en materia de interconexión, roaming, infraestructura pasiva, red, servicios a los usuarios, información y separación contable. Ante la no anticipada decisión corporativa, se suscitaron diversas reacciones entre los legisladores. Por un lado, los opositores de la ley reiteraron sus posturas en contra del criterio de preponderancia por sector. Por otro lado, sus promotores celebraron la decisión de AMX como el primer gran efecto de una regulación que promoverá más competencia y beneficios a los consumidores. Ante escenarios de convergencia tecnológica y celeridad de los mercados, ¿será la nueva regulación suficiente para modificar las estructuras oligopólicas que han frenado por décadas el desarrollo de esta industria?
La medida tomada por AMX – que aún está pendiente de dar a conocer los términos y condiciones bajo los cuales llevará a cabo la venta de activos, y cuáles – en principio conmocionó a los mercados que reconocieron su naturaleza ágil, premiándola con voto de confianza y un correspondiente incremento en el valor de sus acciones de casi 10 por ciento. En su comunicado, AMX insinúa que empresas mexicanas de telecomunicaciones no invierten y deja entrever que la venta de activos de América Movil podría hacerse a una compañía extranjera (la reforma legal permite hasta 100 por ciento de inversión foránea en telecomunicaciones). Actualmente, AMX es dominante en los mercados de telefonía fija, telefonía móvil e internet, y se vislumbra que continúe su proceso de expansión en TV abierta y TV de paga si consigue despojarse de la caracterización de “preponderante”.
Los legisladores, al intentar establecer medidas para limitar la actuación de los oligopolios en esta industria, pensaron que era suficiente con establecer el criterio de preponderancia sólo sustentándolo en una métrica rígida (participación en el sector superior al 50 por ciento). Olvidaron que los mercados responden a tomas de decisiones dinámicas y sumamente flexibles de acuerdo con las circunstancias –incluyendo obviamente los cambios regulatorios que las acotan. En este sentido, el gobierno enfrenta ahora un claro dilema. Si efectivamente AMX logra despojarse de la declaratoria de preponderancia, el IFT deberá renunciar a su nueva facultad para imponer medidas asimétricas preventivas ex ante, y limitarse al uso de las herramientas de análisis disponibles en la ley de competencia –determinación de poder sustancial en mercados relevantes, y evaluación del daño versus posibles eficiencias derivadas de dicha condición dominante— que ya en el pasado le generó a la extinta Comisión Federal de Competencia un pantano de numerosos litigios; a menos de un año de existir, el IFT enfrenta cerca de 500. De hecho, no es inconcebible que la acción de AMX sea infinitamente más trascendente para el futuro de la industria que la ley misma.
La intención de control plasmada por los legisladores, posiblemente quede sin efectos antes de que inicie la vigencia de la ley. Si la venta de activos de AMX se realiza en bloque y sobre todo a un jugador internacional grande, el impacto podría ser mayor que el de la legislación, evidenciando el inmune poder de los agentes preponderantes para imponer unilateralmente sus condiciones frente a la autoridad. Será sin duda un gran desafío para el IFT ejercer de forma óptima sus facultades regulatorias en materia de competencia. Irónicamente, el concepto de preponderancia, cuya discusión ha tomado tanto tiempo y tinta a legisladores y opinadores, está en riesgo de perder su eficacia antes de que su aplicación tenga plena validez jurídica. De hecho, la acción de AMX obliga al IFT a repensar las implicaciones de su declaración de preponderancia sobre Televisa, exactamente lo opuesto de lo que la ley buscaba. Los mercados tienen una forma peculiar de impactar a los procesos políticos…
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