Independientemente de la polémica alrededor de ella, la reforma energética es un parteaguas para el desarrollo económico mexicano. La pregunta, sin embargo, es si esta variación institucional afectó de facto la estructura organizacional, operativa y presupuestaria de Petróleos Mexicanos, y si impactará la eficiencia de explotación de la paraestatal de los recursos de hidrocarburos que tiene el país. La respuesta, dadas las leyes discutidas, es que no; al menos no como se esperaba. Mientras que el sector energético se abriría a un esquema competitivo, PEMEX en su estructura no lo hizo y permaneció en un esquema que, en el mediano plazo, podría ser incompatible con el modelo de competencia del sector. De hecho, se aprobó un híbrido insostenible: una entidad con características corporativas pero, al mismo tiempo, dentro de un régimen de control presupuestal federal y bajo reglas laborales no competitivas. Al seguir en total control del gobierno federal, PEMEX encara cuatro conflictos primordiales: uno, existe una afectación a la estructura de gobierno corporativo; dos, hay un potencial de daño al uso eficiente de los factores de producción, particularmente los recursos laborales; tres, prevalece una fuerte incertidumbre respecto al tratamiento de los pasivos laborales de la empresa (que, dependiendo como se registren las reservas a que tenga acceso la entidad, podrían generar incentivos extraordinariamente corruptos); y cuatro, la desventaja fiscal frente a otros competidores.
En primer lugar, la Junta de Gobierno de PEMEX estará presidida por funcionarios públicos, particularmente la presidencia de la Secretaría de Energía y la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dejando “politizada” aún la empresa. El papel de los consejeros independientes queda difuso, confirmando el riesgo de politización. Asimismo, el artículo 2 de la Ley de Petróleos Mexicanos –ya modificada- establece que la propiedad de la empresa quedará en el gobierno federal, y no en el Estado. Más que una discusión semántica, es importante señalar que el bien público que puede perseguir el Estado como tal, puede no ser el mismo o ser discorde con el interés particular que cada gobierno en turno podría buscar. Además, fuera de entrar en la discusión de la existencia o no de un conflicto de interés del gobierno en este sentido, lo cierto es que el objetivo económico primario de la empresa será proclive a intereses recaudatorios, no de eficiencia productiva. En otras palabras, el gobierno corporativo de la institución queda no sólo dependiente del vaivén político, sino que está supeditado a él y al hecho que el gobierno no pueda –y por ahora no necesite- garantizar un incremento de la base gravable y la entrada fiscal en otros sectores de la economía.
Lo anterior conduce al segundo y tercer puntos. Pese a la apertura del sector, la autoridad de la empresa pública productiva está sujeta a acuerdos laborales anquilosados dispuestos en la legislación y al contrato colectivo de trabajo vigentes del sindicato. Al respecto, ni se ha señalado cómo tratará PEMEX su fuerte pasivo laboral –si es deuda del Estado y el gobierno se hará responsable, como lo habría anunciado una diputada priista en comisiones—, ni se ha clarificado la flexibilidad que tiene la empresa para contratar y despedir empleados –la cual, en principio, parece nula. El artículo 43 de la Ley de Petróleos Mexicanos, por ejemplo, establece que el Comité de Recursos Humanos y Remuneraciones será integrado por el Secretario de Hacienda, y que el Consejo de Administración deberá “cumplir con lo dispuesto en la legislación y el contrato colectivo de trabajo vigentes aplicables”. Esto implica que PEMEX no puede ajustar rápidamente su planta laboral, mientras que otras empresas del sector sí podrán, lo que la pone en clara desventaja. Entre 2004 y 2013, el corporativo de la paraestatal incrementó el número de plazas en 47 por ciento, mientras la producción en ese mismo periodo disminuyó en casi un millón de barriles diarios. Si la empresa pública productiva no puede gestionar su recurso laboral de forma óptima, poco podrá hacer en materia de eficiencia de explotación y reducción de costos. De hecho, no tendrá incentivo alguno para “limpiar” a la empresa, convertirla en una entidad competitiva y elevar su productividad.
Finalmente, el esquema fiscal establecido en la Ley de Ingresos de Hidrocarburos no promete un adecuado balance de tratamiento fiscal entre PEMEX y otras empresas del sector. Mientras que para el primero existe un régimen complejo y rígido con una tributación dura a los rendimientos –llamados derechos—, para el segundo existe un pago simplificado y directo. En comparación, el pago de derechos de PEMEX es superior a las contraprestaciones de privados, generando un esquema de competencia distinto. De igual forma, aspectos como los porcentajes de deducción son diferentes. Lo anterior no debería llevarnos a señalar que PEMEX “nunca debió abrirse”, sino a apuntar que una independencia parcial puede ser contraproducente para la empresa pública en un entorno de mayor competencia. Al respecto, no es imposible que, en el mediano plazo y debido a las contradicciones inherentes al régimen que se ha creado para PEMEX, cuando el esquema poco competitivo en su interior choque con el sector energético abierto competitivo de México, la empresa tendrá que ajustarse y, en ese momento, sí promover una privatización fuerte.
La pregunta fundamental es, entonces, ¿por qué, pese a las presiones a la baja de la producción petrolífera, no se independizó en mayor forma a PEMEX del actuar político? Fuera de muchas razones políticas es importante observar que en este momento no existen presiones de mercado que empujen esta modificación institucional. En particular, los altos precios del barril del petróleo hace concebible que se puedan seguir sustentando las finanzas públicas en un periodo previsible, pero esos precios, como hemos visto en las últimas décadas, igual podrían subir que bajar. Además, parece que en México es más fácil modificar el esquema fiscal de otros sectores –tales como los incrementos impositivos al sector maquilador y manufacturero de exportación vistos en el pasado paquete fiscal—, en vez de modificar el tratamiento fiscal de “la gallina de los huevos de oro” petrolífera.
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