Según datos publicados por la Secretaría de Hacienda (SHCP), para el primer bimestre de 2015, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) figura como la tercera fuente de ingresos para el gobierno federal. Un aproximado de 60 por ciento de la recaudación por IEPS proviene del consumo de gasolinas. En este sentido, el asombroso crecimiento del IEPS en gasolinas (1084 por ciento entre el primer bimestre de 2014 y el mismo periodo de 2015), es un indicador patente de la importancia que dicho tributo tendrá a fin de compensar el desequilibrio en las finanzas públicas ocasionado por el desplome del precio internacional del petróleo y la reducción de la producción nacional. La necesidad de asegurar recursos para el erario parece ser la vara con la cual se medirán los riesgos de no dar cumplimiento al Acuerdo de Certidumbre Tributaria –aumentando tasas o creando nuevos impuestos— y el diseño del marco regulatorio que direccionará el funcionamiento del mercado cuando en 2018 se abra totalmente a la competencia, es decir, al liberalizarse el precio –por lo menos en esa fecha se tiene proyectado hacerlo.
Actualmente, los impuestos por consumo de combustibles equivalen a 13 por ciento de la recaudación total del gobierno, de la cual la mayor parte proviene del IEPS a las gasolinas. El sistema mexicano de fijación de precios de los carburantes es uno de los más complejos. En principio sigue dos criterios: 1) mantener constante el impacto en la inflación; y 2) fijar el precio según las cotizaciones internacionales utilizando el IEPS como mecanismo de estabilización. De tal suerte que, cuando el precio en México es más bajo que en el exterior, por medio del IEPS se aplica un subsidio y, al suscitarse el fenómeno contrario, la SHCP recauda por medio de dicho impuesto. El hecho de que el gobierno haya retirado el subsidio a la gasolina, no significa forzosamente que haya eliminado la posibilidad de regresar a él aunque, por el momento, mantener alto el precio se ha erigido como una muy redituable herramienta recaudatoria, particularmente útil dada la caída de la recaudación por los precios actuales del petróleo. La importancia de esto último se magnifica en un año electoral donde la maquinaria gubernamental requiere buena cantidad de recursos para operar.
Sin embargo, el factor de volatilidad del IEPS a combustibles implica una gran incertidumbre para pronosticar ingresos públicos y suma vulnerabilidad al presupuesto. Por si esto fuera poco, el panorama se complica ante la inminente apertura del mercado. Los inversionistas requerirán un esquema fiscal transparente para el cálculo de costos y subsecuentes precios en un entorno de condiciones propicias para la competencia. A partir de la reforma energética, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) será la encargada de sentar las reglas de operación de obra civil, sistemas de almacenamiento, y conducción de combustible, así como las instalaciones eléctricas y la imagen que deberán tener las nuevas gasolineras. Lo que no queda claro es bajo qué esquema transitorio operarán las franquicias de PEMEX y, mucho menos, cuál será la fórmula recaudatoria respectiva.
El reto regulatorio ante la apertura del mercado es enorme, y todavía no se ven signos claros de qué mecanismos se utilizarán para minimizar los problemas y, sobre todo, algunos vicios muy acendrados relacionados con las gasolinas. Por ejemplo, el comercio ilícito de combustibles ha crecido en forma espeluznante, producto del robo en terminales de PEMEX, ordeña en ductos, y secuestro de pipas. Aun cuando ya se tipificaron con mayor gravedad este tipo de delitos y PEMEX ha decidido dejar de transportar gasolina refinada vía ductos, una mayor rigidez en el ámbito legal no disuadirá en automático esta clase de prácticas, pues constituyen hoy uno de los más exitosos negocios del crimen organizado y de funcionarios potencialmente coludidos. Abatir las ineficiencias y la corrupción en la cadena de suministro implicaría ya estar implementando un programa que involucre no solamente a los inversionistas, sino también a los consumidores.
En la actual coyuntura electoral, los partidos de oposición han fustigado al gobierno federal exigiendo una reducción inmediata en el precio de la gasolina. No obstante, dadas las condiciones económicas actuales, o sea, el boquete fiscal que generan los bajos ingresos petroleros y el aletargado despegue de las reformas de 2013, aunado a la expiración de las coberturas contratadas para garantizar ciertos precios mínimos a la mezcla mexicana de crudo, no es posible abandonar, a pesar de sus bemoles, la estrategia recaudatoria vía el IEPS a los combustibles. La única alternativa sería una amplia reforma fiscal que, al menos hasta ahora, no está en el horizonte. Esto se agudiza si, como se hizo en el paquete fiscal de 2015, se calculan los ingresos petroleros con un parámetro de referencia poco realista para propósitos de la construcción del presupuesto 2016. Estos podría compensarse con otros gravámenes al consumo como el aumento del Impuesto al Valor Agregado (IVA), su generalización, o ambas, o incluso un nuevo tributo que internalice los costos sociales del consumo de gasolina (contaminación, enfermedades, tráfico y accidentes automovilísticos). Sin embargo, su altísimo costo político tampoco vislumbra una solución de tal tipo. Así las cosas, el adiós al subsidio fue la bienvenida para un paliativo recaudatorio tan redituable en el corto plazo, como incierto y riesgoso en el futuro.
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