En virtud de un escenario económico internacional desfavorable, el cual incluye la abrupta caída en el precio internacional del petróleo e incertidumbre en los mercados financieros y bursátiles por el posible incremento de las tasas de interés de la Reserva Federal de Estados Unidos, el gobierno federal inició este 2015 con un recorte presupuestal equivalente al 0.7 por ciento del producto interno bruto (PIB). Recientemente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) informó que un nuevo recorte de 0.8 por ciento del PIB sería necesario a inicios de 2016. Por consiguiente, y dado que los menores ingresos federales persistirán a causa de la expectativa de que el precio del crudo se mantenga bajo por varios años más y por la caída en la producción del hidrocarburo, la SHCP propuso redefinir la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), de tal forma que el gasto público sea eficiente y moderado, pero privilegiando a la vez las necesidades productivas y de desarrollo del país. Esto se conseguiría, según dicha secretaría, con un Presupuesto Base Cero (PBC) y con el apoyo técnico del Banco Mundial en su diseño e implementación. A primera vista, se trata de una medida fiscal sensata, aunque subyacen diversos cuestionamientos a la medida: ¿qué es exactamente un PBC? ¿Ha funcionado en otros países? ¿Qué complicaciones supone? ¿Cuáles podrían ser sus beneficios en México?
La idea original del PBC, procedente de la década de 1970, está ligada al sector privado y se basa en modelos de gestión corporativa. De ahí que las ventajas que ofrece la implementación de un PBC incluyen la identificación de programas ineficientes y obsoletos, la generación de más y mejor información útil para la toma de decisiones, y la difusión del conocimiento sobre el ejercicio presupuestario en los niveles operativos inferiores de una administración. El PBC es una metodología que ata la asignación de los recursos a objetivos específicos, y no al revés como hoy sucede en el ámbito de las finanzas públicas con el PEF. Los presupuestos gubernamentales en México son inerciales, es decir, parten de bases anteriores que tienden a generar espirales inflacionarias cuya gravedad se acendra ante la ausencia de planeación estratégica. Por si fuera poco, los criterios políticos, si bien pesan en cualquier país del mundo, en el caso mexicano representan una especial carga contra los estándares de optimización económica.
A la luz del funcionamiento del sistema político y hacendario en México, la implementación de un PBC no necesariamente derivaría en un ejercicio eficiente del gasto público, sino en un placebo para su manejo discrecional y en un vistoso ajuar que simule medidas fiscales cautelosas. El primer reto para que un PBC sea exitoso es contar con un presupuesto flexible y con pocas ataduras a ejercicios anteriores. De entrada, esto es bastante complicado en el caso mexicano, en especial porque el gobierno federal está interesado en tener recursos disponibles a fin de echar a andar las reformas promovidas por la administración Peña Nieto. Asimismo, según datos del Centro de Investigación Económica y Presupuestal (CIEP), sólo 27 por ciento del gasto público (alrededor de 1.26 billones de pesos) es susceptible de ser modificado como PBC y, de dicha cifra, sólo 247 mil millones de pesos pueden ser ajustados de inmediato.
Otro gran reto es que se requiere contar con un personal administrativo y gestor del PBC altamente capacitado, de tal manera que el incremento en la burocracia propio de su implementación no represente un mayor costo versus los potenciales ahorros a obtener. Además, si existen presiones políticas por preservar un statu quo o los sistemas de información son escasos o poco transparentes, un PBC resulta inefectivo. Por último, deberá procurarse una modificación en la conducta de la planeación y el ejercicio del presupuesto, ya que con un PBC se pueden conseguir ahorros inmediatos, pero si la cultura persiste en ser despilfarradora, poco transparente y no rinde cuentas, los beneficios del PBC quedarán en letra muerta.
A pesar de la implementación de las reformas en materia económica (energía, telecomunicaciones, competencia), la presente administración sabe que la época de medidas austeras es una realidad en el corto plazo. No obstante, el PBC, más que una solución real y contundente a fin de promover el ejercicio eficiente y transparente de un gasto público, puede ser caldo de cultivo en la preservación de la nula rendición de cuentas, y desencadenar más discrecionalidad, corrupción y clientelismo. De continuar así, las presiones del sector productivo por una modificación al régimen fiscal originado por la Reforma Social y Hacendaria de 2013 podrían recrudecerse en los próximos meses.
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