No hay nada más político que el presupuesto de una nación. En el presupuesto gubernamental se resumen las aspiraciones y los intereses, los objetivos y las realidades de un país. Más allá de las ideologías y posturas políticas, el principal impacto de un gobierno sobre la mayoría de la población tiene que ver con las asignaciones presupuestales. Por esta razón, pocas cosas son tan trascendentes para un país como el proceso de decisión en el que, poco a poco, se va definiendo cuánto y en qué gastar.
El gasto público es quizá el principal instrumento de la política pública. Aunque las decisiones y el ejercicio de gasto se inscriben en los marcos institucionales propios de cada país, así como en su dinámica política particular, el impacto del gasto siempre es enorme. En términos generales, el gasto público se orienta a desarrollar la infraestructura de un país, a compensar las desigualdades tanto regionales como de ingreso y, simple y llanamente, a cumplir con las responsabilidades básicas de todo gobierno, como son la seguridad pública, la administración de la justicia y la defensa del territorio. En este sentido, el gasto tiene una enorme relevancia en el desempeño de una economía.
Un gobierno puede optar por concentrar una gran proporción de sus recursos en el desarrollo de una determinada región o industria, en la construcción de infraestructura, en el pago de subsidios a determinado tipo de bienes o empresas que reúnan ciertas características, en la reparación de las oficinas de la burocracia o en transferencias directas a personas de menores recursos. Todos y cada uno de estos rubros son parte de la actividad normal de cualquier gobierno; sin embargo, la manera en que se distribuyen esos fondos y la forma en que se realiza el gasto tiene un impacto extraordinario sobre el desarrollo de un país. Una cosa es lo que un gobierno se propone hacer en su gestión a nivel abstracto y otra muy distinta la que de hecho realiza a través del ejercicio del presupuesto.
Por ejemplo, el que un gobierno asigne una mayor proporción de sus recursos al gasto de inversión que al gasto corriente, o viceversa, tiene enormes implicaciones para el crecimiento económico y del empleo de una sociedad. Un mayor gasto en infraestructura tiene un impacto mayor y de más largo plazo sobre el crecimiento económico que uno destinado al subsidio de tortillas o a un determinado sector industrial. Es decir el desarrollo de infraestructura en la forma de puertos, carreteras, generación de energía eléctrica y otros elementos críticos para el desarrollo entraña beneficios de largo plazo para un sinnúmero de usuarios, empresarios y la actividad económica en general. Su derrama es muy amplia y por un periodo prolongado. En cambio, una mayor asignación al gasto corriente o a subsidios directos a determinadas personas o actividades, tiene un impacto menor en el crecimiento económico, pero una repercusión directa e inmediata sobre los individuos, empresas o sectores que se benefician de él. De manera lógica y natural, los beneficiarios de esos subsidios van a preferir una estructura de gasto que los privilegie aunque ello implique sacrificar crecimiento presente y futuro.
Es en este sentido que el gasto público es una actividad política por excelencia. Si bien el proceso mismo de conformación del presupuesto tiene una enorme complejidad técnica, un manejo acertado y profesional en este nivel no substituye, no puede reemplazar la disputa política que inevitablemente se presenta en torno a la distribución de los dineros públicos. La interacción entre la conformación técnica y la articulación política del presupuesto es quizá el componente más vital, más trascendente de la actividad gubernamental.
Por esta razón es particularmente útil e importante la publicación del libro Para recobrar la confianza en el gobierno de Jorge A. Chávez Presa. El libro versa sobre el proceso presupuestario en México, sus características y problemas, dentro del contexto de las atribuciones constitucionales del gobierno mexicano, así como de los objetivos de desarrollo que sucesivos gobiernos se han planteado. El libro representa una ventana excepcional que arroja luz a un proceso complejo, difícil y sumamente trascendente. El autor, actor de primera línea en el proceso de desarrollo presupuestal, le ofrece al lector la visión desde adentro, del insider. Su análisis muestra una aguda comprensión tanto de la complejidad del proceso técnico de elaboración del presupuesto, como de sus consecuencias políticas. De hecho, el título del libro es muy revelador: en él se reconoce que el presupuesto es un instrumento central de legitimación del régimen político. En este sentido, el libro constituye una verdadera fotografía de algo que tradicionalmente ha sido una especie de “caja negra” en la que se sabe lo que entra y lo que sale, pero no los criterios y los porqués en el proceso.
El libro también es significativo por el momento político en que ha sido escrito y publicado. El proceso presupuestal, en su componente técnico, ha avanzado de manera notable en el país a lo largo de la última década. Hasta hace sólo unos cuantos años, el gobierno asignaba recursos sin contar con criterios de decisión debidamente establecidos. Además, el proceso de negociación de las asignaciones presupuestales tenía lugar, esencialmente, dentro del poder ejecutivo, circunstancia que permitía que el presupuesto navegara sin mayor problema en las aguas del legislativo. La profesionalización del proceso de asignación presupuestal llevó a que se publicara de manera detallada una buena parte del contenido de los presupuestos públicos, lo que permitió no sólo limitar los abusos en términos de dispendio gubernamental, sino también evitar conflictos políticos interminables. En la medida en que los actores en un conflicto -por ejemplo, el sindicato de maestros o de burócratas de una entidad gubernamental- conocen los techos presupuestales y la disponibilidad de recursos, su capacidad de presión y abuso se reduce inevitablemente.
La pregunta es en qué medida las nuevas circunstancias políticas alteran el proceso presupuestal. La nueva realidad política que crea un presidente emanado de un partido distinto al PRI y de un congreso en el que ningún partido goza de mayoría absoluta, sin duda constituye un cambio trascendental no sólo para el país en general, sino para el proceso presupuestal en lo particular. Lo que antes se negociaba dentro del ejecutivo ahora va a ser analizado, evaluado y seguramente disputado dentro del congreso. Las prioridades políticas que antes se expresaban en el presupuesto eran siempre las del ejecutivo, aunque diluidas por la negociación con diversos grupos de interés. En el futuro, las prioridades que acaben plasmadas en el presupuesto serán cada vez más las que surjan de una negociación entre el ejecutivo y el legislativo. Desde esta perspectiva, fue sumamente visionario por parte de las dos administraciones pasadas haber profesionalizado el proceso de conformación presupuestal antes de que se llevara a cabo un cambio político tan fundamental como el que hoy experimentamos. A pesar de todos los defectos y carencias de los que todavía adolece el proceso presupuestal, los legisladores hoy tienen acceso a una documentación debidamente estructurada e integrada que les permite comprender los costos y beneficios, así como los límites reales, de la asignación presupuestal.
Pero el problema político en torno al tema presupuestal no se acaba con lo anterior. Hasta el momento, los legisladores han reconocido de manera cabal la importancia de que el país cuente con un presupuesto debidamente aprobado al inicio de cada año natural. Si bien los conflictos y disputas en torno al presupuesto han ido creciendo con los años, sobre todo a partir de que el PRI perdió la mayoría legislativa, hemos tenido un presupuesto aprobado en tiempo y forma. En los últimos años, los legisladores han intentado modificar las asignaciones presupuestales y lo han hecho en sus grandes líneas. Han reasignado algunas de las grandes partidas, han redefinido algunas prioridades generales y han modificado algunas de las preferencias que se habían consagrado en el proceso interno, dentro del ejecutivo, de estructuración del presupuesto.
Es de esperarse que, en el nuevo contexto político, el proceso presupuestal experimente grandes cambios. Para comenzar, en la actualidad, la ley establece que el poder ejecutivo tiene que presentar el presupuesto ante el congreso en el mes de noviembre de cada año, para su aprobación antes del fin del año y su ejercicio a partir del primero de enero siguiente. En la medida en que los legisladores vayan empapándose del proceso presupuestal y reconozcan en éste la trascendencia e impacto de su gestión, con seguridad buscarán modificar el marco legal a fin de que la conformación del presupuesto se lleve a cabo de una manera transparente y con participación activa de los legisladores. Esto es algo que hubiera sido imposible de no haberse profesionalizado el ejercicio de elaboración presupuestal. Pero el reto para los legisladores va a ser mayúsculo, pues tendrán que aprender a no divorciar la parte amable del presupuesto, el gasto, de la necesaria y difícil, la del ingreso.
El presupuesto tiene dos caras: por un lado, la de las asignaciones de las partidas presupuestales; por el otro, la de la evaluación del gasto realizado. El presupuesto que tradicionalmente se estructuraba y negociaba dentro del marco del poder ejecutivo ahora cuenta con el insumo y creciente participación del congreso. Este hecho va a obligar a avanzar mucho más rápido en lo que falta por modernizar del proceso presupuestal. Sin embargo, estos avances seguramente no van a lograr el objetivo central que es recuperar la confianza de la población en las acciones del gobierno. Los mexicanos desconfían porque siempre han sido tratados como súbditos y porque la evaluación del gasto ha sido diseñada para que el burócrata no tenga que rendir cuentas. La ciudadanía no tiene acceso a la información gubernamental, de ésta y otra índole y, en cualquier caso, la información es generalmente inútil. La concurrencia del legislativo en el proceso presupuestal sin duda va a constituir un avance en la dirección de abrir la información y crear las condiciones para que las autoridades y sus representantes rindan cuentas. Sin embargo, esto no va a ocurrir mientras esa facultad, la de rendir cuentas, no esté definitivamente en manos de la ciudadanía.
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