Reforma penal de 2008: expectativa vs realidad

En tres días llegará a su término el plazo que estableció la reforma constitucional de 2008 para implementar un sistema penal de corte acusatorio en el país. A pesar de los esfuerzos y acciones, aún falta un largo trecho para tener un sistema de justicia que cumpla con todos los objetivos planteados por la reforma hace casi una década, principalmente una persecución eficiente del delito y el respeto de los derechos humanos de las personas. En este contexto, es momento, como bien señaló el presidente Enrique Peña Nieto en el Octavo Foro Nacional de Seguridad y Justicia, de evaluar aquellos ámbitos en los cuales aún existe una posibilidad de mejora –los cuales no son pocos. En este sentido, es relevante analizar tres de las principales áreas en donde persiste la brecha entre la expectativa de la reforma penal de 2008 y la realidad de nuestras instituciones de justicia.

1.- Investigación científica de los delitos

A partir de la reforma constitucional, la investigación científica se posiciona como una piedra angular del proceso penal. La expectativa es que la policía, bajo la dirección del ministerio público, sea capaz de investigar, conforme a lo establecido en el Código Nacional de Procedimientos Penales los hechos que puedan ser considerados como delitos, por medio del uso de instrumentos como el Protocolo Nacional del Primer Respondiente, el Protocolo Nacional de Policía con Capacidades para Procesar y la Guía Nacional de Cadena de Custodia, entre otros. El objetivo ideal es que la investigación científica sea capaz de esclarecer los hechos, permita identificar y sancionar al responsable del delito.

La realidad es distinta. En la mayoría de los asuntos los ministerios públicos no se limitan a coordinar la investigación sino que la llevan a cabo. Lo anterior debido a que las policías aún no cuentan con las capacidades- que van desde profesionalización hasta equipamiento- necesarias para hacerse cargo de la investigación de una manera científica. Además, las Unidades de Atención Temprana (UAT) diseñadas para descongestionar las Unidades de Investigación (UI) siguen remitiendo la mayoría de los asuntos a las UI. Un ejemplo de lo anterior es el sistema en Durango, la UAT canalizó el 99.5% de los asuntos a la UI.[1] Esto impide que la carga de trabajo disminuya y exista una depuración entre los delitos que pueden ser resueltos en alguna salida alterna al proceso y aquellos que realmente deben ser investigados con el propósito de hacer un uso focalizado y eficiente de los recursos disponibles. En particular, el uso de mecanismos alternos de solución de controversias (MASC) puede ayudar a descongestionar el sistema de justicia y facilitar la focalización de recursos en la investigación de delitos de mayor relevancia social, sobre todo si consideramos que los MASC han generado resultados positivos entre los usuarios. De acuerdo con una encuesta realizada por CIDAC, 89% está de acuerdo con los MASCP como una buena forma para resolver un conflicto y 9 de cada 10 usuarios los recomendarían a un familiar o conocido[2].

 

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Fuente: INEGI Censo de Procuración de Justicia Estatal 2015

 

Como se observa en la Gráfica 1 dado el porcentaje de carpetas de investigación iniciadas sin imputado conocido, se vuelve apremiante desarrollar las capacidades necesarias para llevar a cabo investigaciones eficaces que puedan dar con la persona que probablemente cometió el hecho delictivo. De lo contrario se producirá un congestionamiento del sistema de justicia penal en el cual solo los asuntos iniciados con flagrancia –con imputado conocido- serán judicializados. En última instancia, la ausencia de una investigación científica y de calidad que pueda dar respuesta a la demanda ciudadana se refleja en los altos índices de impunidad en las entidades federativas (ver gráfica 2). Durante 2014, en el 53.8% de las investigaciones iniciadas “no pasó nada” o “no se resolvió la denuncia”, de acuerdo con los usuarios del sistema. Lo anterior inevitablemente tiene un efecto en la percepción de los ciudadanos y puede explicar la alta cifra negra –entre 90 y 93%- en las entidades en las que ya opera el sistema penal de corte acusatorio[3].

 

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Fuente: UDLAP. Índice global de impunidad México 2016.

 

2.- Uso de medidas cautelares distintas a prisión preventiva

De acuerdo con la reforma constitucional de 2008 la prisión preventiva deberá ser utilizada como un último recurso. En su lugar, se debería hacer uso de medidas cautelares[4] distintas que garanticen la presentación del imputado al proceso, la seguridad de las víctimas, ofendidos o testigos y eviten la obstaculización del proceso sin que necesariamente se le prive de la libertad. El uso excepcional de medidas cautelares debe de estar acompañado de la opinión informada derivada del estudio que realice la autoridad de supervisión de medidas cautelares[5]. Sin embargo, la realidad es muy distinta, en el reporte “Operadores, ¿Cómo vamos?”[6], es evidente que los agentes del ministerio público no proporcionaban al juez los elementos suficientes para que éste pudiera determinar la medida cautelar apropiada.  Esto, al menos en el ámbito federal- se explica debido a que no se cuenta con una unidad encargada de la evaluación de riesgo y de seguimiento a la medida cautelar.

De acuerdo con datos de la propia Secretaría Técnica (SETEC) en el “Seguimiento y evaluación del nuevo sistema de justicia penal[7] (ver Gráfica 3) existe un incremento del uso de la prisión preventiva aún en entidades en las cuales el sistema acusatorio se encuentra actualmente operando (Estado de México, Chiapas, Chihuahua, y Durango). A diferencia de estos estados, una de las pocas entidades en donde sí ha disminuido el uso de la prisión preventiva ha sido Morelos. Lo anterior puede encontrar su respuesta en el hecho de que Morelos cuenta con una unidad de medidas cautelares funcional cuya operación que se ha consolidado durante varios años.[8]

 

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Fuente: SETEC. Presentación de resultados del Informe de Seguimiento de la Reforma en 12 estados. Comité de Evaluación y Seguimiento de la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal de corte acusatorio.

3.- Audiencias orales

El rubro más publicitado de la reforma ha sido el de los “juicios orales”. Si bien la lógica detrás del nuevo andamiaje acusatorio se sustenta en que el menor número de asuntos llegarán a juicio oral,[9] todas las etapas del sistema se desarrollan mediante audiencias orales. En este sentido, la expectativa es que los agentes del ministerio público, los asesores jurídicos de víctima, los defensores públicos, los defensores privados y los jueces sepan participar pertinentemente durante las audiencias. En el caso de las partes, que estas sean capaces de introducir información valiosa y no repetitiva –de manera clara y entendible- al juzgador para que pueda tomar una decisión. En el caso del juzgador, que pueda construir una argumentación lógica y motivada que explique de forma comprensible el sentido de sus resoluciones. Todo lo anterior, sin hacer lectura.

La realidad es que en las audiencias actualmente se da mucho la lectura de las carpetas de investigación, la exposición de los argumentos no es clara y además, muchas veces los operadores no distinguen los actos procedimentales en el que se encuentran. En el reporte “Operadores, ¿Cómo vamos?” (ver Gráfica 4) se pudo destacar que, en realidad, los agentes del ministerio público expresan en su mayoría de manera insuficiente sus argumentos en cada una de las etapas del proceso penal. Por ejemplo en los rubros de “control de la legalidad” y “vinculación a proceso”, obtienen una puntuación de 2.8 de 5. En este sentido, es evidente que el ministerio público tiene dificultades para comunicar elementos claves para el proceso como establecer los hechos, las circunstancias de la detención y la probable participación del imputado, entre otros. A pesar de que los defensores obtienen una mayor puntuación, es importante destacar que existe una brecha entre los defensores públicos y los privados que puede acentuar la desigualdad dentro del sistema de justicia. Los defensores públicos obtuvieron una puntuación de 3.5 de 5 a diferencia de los defensores privados que obtienen una puntuación de 2.7 de 5 en la vinculación a proceso.

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Fuente: CIDAC. Operadores, ¿Cómo Vamos?

 

El 18 de junio no acaba la tarea

El análisis de estos tres ámbitos es sólo un pequeño ejemplo de la brecha aún existente entre los alcances y objetivos de la reforma penal de 2008 y la operación vigente de las instituciones. Estos rubros –entre muchos otros- deben ser atendidos para garantizar una operación adecuada del sistema acusatorio, de lo contrario no solo seremos testigos de investigaciones desaseadas e improvisadas y sistemas carcelarios sobrepoblados sino que seguiremos manteniendo un sistema de justicia que hace todo menos proveer justicia tanto a las víctimas como imputadas. Por ejemplo, es necesario destacar que apenas ayer, 14 de junio, se aprobaron una serie de leyes fundamentales para la adecuada operación del sistema acusatorio como la Ley Nacional de Ejecución Penal, la Ley de Justicia para Adolescentes, la Ley de Delincuencia Organizada y que habían estado pendientes desde hace años. En este contexto, la tarea de invertir en el fortalecimiento del sistema de justicia penal no puede concluir el próximo 18 de junio. El rezago acumulado hasta ahora significa que el país tardará once años en implementar de manera eficaz y adecuada el sistema de justicia penal acusatorio. La responsabilidad compartida entre instituciones federales y locales es continuar con los esfuerzos que garanticen su consolidación en el tiempo; el mayor riesgo al cual nos enfrentamos como país es que se dé carpetazo al tema cuando aún estamos lejos de alcanzar todos los objetivos.

Autores: Alejandro Rosario, Carlos De la Rosa, Ximena López, Mireya Moreno y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza

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[1] Con datos proporcionados por la entidad por medio de solicitud de información con folio TAI-0035/201

[2] http://cidac.org/wp-content/uploads/2016/03/tinker.pdf

[3] Índice Global de Impunidad México 2016, disponible en http://www.udlap.mx/igimex/assets/files/IGI-MEX_CESIJ_2016.pdf

[4] En el artículo 155 del Código Nacional de Procedimientos Penales se establece un catálogo de 13 medidas cautelares diferentes a la prisión preventiva.

[5] También conocidos como Unidades de Servicios Previos al Juicio o Unidades de Medidas Cautelares (UMECAS).

[6] Este artículo retoma ideas del Reporte Operadores, ¿Cómo vamos?, disponible en http://cidac.org/wp-content/uploads/2016/03/reporte.pdf

[7] Presentación sobre el seguimiento y evaluación del nuevo sistema de justicia penal, disponible en http://www.setec.gob.mx/work/models/SETEC/Resource/1473/1/images/2-1.pdf

[8] Si bien en los últimos años se ha cuestionado la funcionalidad de la UMECA.

[9] Por esta razón existen criterios de oportunidad, soluciones alternas del procedimiento y el procedimiento abreviado.

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