En la historia reciente del país, es probable que los términos “reglamentación”, “leyes secundarias” y similares, no hayan sido tan escuchados y discutidos entre la opinión pública como en esta temporada de reformas constitucionales a diestra y siniestra. Después de haber sido tocada en alrededor de una treintena de sus artículos durante el tiempo que lleva la administración Peña, la Constitución pareciera ser lo de menos al momento de legislar y ejecutar –aunque ciertamente no lo es. La clave está, según se pregona ahora, en las reglamentarias, es decir, aquellos ordenamientos de menor jerarquía jurídica que detallan –y establecen las “reglas del juego”- de los lineamientos generales prescritos en la carta magna. Ahora bien, en un último análisis, el verdadero punto crucial se halla no en la letra, sino en la acción. La implementación de los cambios, sean a la ley que sea, termina dando los elementos palpables a fin de poder evaluar la utilidad o no de los mismos. En este sentido, ¿qué señales está dando el desarrollo de esas segunda y tercera etapas en las reformas del presente sexenio?
De entre las reformas más significativas de los últimos meses, incluyendo aquellas aprobadas en las postrimerías de la gestión del presidente Calderón, sólo una constitucional está en plena etapa de implementación –la educativa—, la mayoría se encuentran en la fase de creación de sus leyes reglamentarias, aunque ya están operando sin necesidad de haberlas adaptado a los nuevos lineamientos –telecomunicaciones, competencia, transparencia, energética, político-electoral—, y otras como la laboral, la de contabilidad gubernamental y la financiera, al no haber implicado variaciones al marco constitucional y, por ende, no requerir de legislación secundaria, ya están en marcha. Al tomar el ejemplo de la “más adelantada”, la reforma educativa, se recuerda, primero, la eliminación de la escena de Elba Esther Gordillo, la principal opositora a las modificaciones a los artículos 3 y 73 constitucionales y su intención de fortalecer los mecanismos de evaluación al magisterio. Después, el sui generis escenario de dictamen y aprobación de las leyes reglamentarias, caracterizado por un Congreso sitiado y luego obligado por los profesores disidentes a buscar sedes alternas para sesionar. Por último, la puesta en práctica de la reforma se ha topado con casos como el de Oaxaca, donde la misma autoridad estatal ha decidido abrir foros de discusión que no sólo impiden su operación, sino que amenazan con imponer de facto un estado de excepción en la aplicación de la Constitución. En resumen, el modus operandi ha sido, primero, anular resistencias; después, sacar la reglamentación en los tiempos y formas necesarios, no tanto en los óptimos; además, en las reformas secundarias se manifiestan todos los intereses particulares –dentro y fuera del PRI- que no tuvieron presencia en el terreno constitucional. Finalmente, a la hora de la verdad, las cosas no se resuelven con la ley en la mano, sino con el pragmatismo tan propio de la manera de hacer política del priismo.
En días recientes, el Ejecutivo federal ha presentado iniciativas con el propósito de reglamentar varias de las reformas constitucionales de 2013 (cabe destacar que entre ellas aún no está la energética). Las propuestas de leyes secundarias en competencia y telecomunicaciones han generado polémica debido a que atemperan las potestades de sus respectivos órganos reguladores, el Instituto Federal de las Telecomunicaciones (IFT) y la Comisión Federal de Competencia (COFECE), lo cual molestó a quienes contemplan una visión cuasi meta-institucional de la regulación económica. En este caso, la reglamentación pretende colocar a gobierno y reguladores en una justa dimensión, lo cual es correcto: separar la regulación de la formación de políticas públicas, que debiera corresponder a la secretaría respectiva. Por verse estará cómo opera la legislación en la consecución de entornos de mercado más eficientes. Eso es lo relevante. Sólo se espera que éstas y las leyes pendientes no tengan desenlaces como los hasta ahora observados, por ejemplo, con la reforma laboral. A más de un año de su promulgación, la dinámica de los empleos en México se mantiene estable y, en ciertos meses, incluso ha ido peor (de acuerdo con datos del IMSS, enero de 2014 fue el mes más pobre en generación de empleos de la última década). Cuando se conjugue pragmatismo político con eficiencia económica, el país habrá dado un salto cuántico.
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